I SAB/Op 54/25

I SAB/Op 54/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 3 par. 2, par. 2a i par. 3, art. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
par. 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 10 ust. 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na Zarząd Powiatu Strzeleckiego w przedmiocie przewlekłego prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej ruchu drogowego postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 czerwca 2025 r., przesłanym przez platformę e-PUAP, skarżący S. S. wniósł skargę na opieszałość urzędników Starostwa Powiatowego Strzelce Opolskie, wskazując, że chodzi mu o reakcję w temacie jego zapytań do tego organu o bezpieczeństwo w jego miejscowości, w której poruszają się pojazdy ciężarowe miejscowego przedsiębiorcy. Dalej wskazał, że nikt z urzędników nie wyraża jakiejkolwiek chęci oznaczyć szkoły i przedszkola, gdzie nie ma żadnego przejścia ani nawet znaku o takich placówkach. Po drodze, gdzie mogą poruszać się pojazdy do 10 t, jeżdżą dużo większe pojazdy i nikt nie może im pomóc, aby to określić w godzinach nocnych, czy w sobotę. Stwierdził, że urzędnicy oszukali go w swoich odpowiedziach i nie mają nadal zamiaru odpowiedzieć, co można z tym zrobić. Podał, że składa również wszystkie swoje zapytania i odpowiedzi, w tym ostatnie zapytanie, na które w ogóle brak odpowiedzi.
Skarżący został, na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału tut. Sądu z dnia 10 lipca 2025 r., wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenie skargi, przez:
- oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku, adresu do doręczeń strony skarżącej;
- jednoznaczne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie określenia, czy skarga została wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też na bezczynność organu jak również określenia czego dokładnie owe przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność dotyczy przez wskazanie jakich konkretnie żądanych przez skarżącego działań organ nie podjął, a także wskazanie daty pisma (wiadomości), którym wystąpił o ich podjęcie;
- jednoznaczne oznaczenie organu, którego przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności skarga dotyczy.
Skarżący odebrał wezwanie w dniu 11 lipca 2025 r. i odpowiedział na nie pismem z dnia 15 lipca 2025 r.
Podał w nim swój adres zamieszkania, a ponadto wskazał, że z odpowiedzi "Pani A. z dnia 2 lipca 2025 r., gdzie został on potraktowany, moim zdaniem lekceważąco, odpowiedź nie miała żadnego potwierdzenia z faktami". Na jego pytanie z dnia 10 maja 2025 r. o statusie drogi, dostał odpowiedź Zarządu Powiatu Strzeleckiego w dniu 20 maja 2025 r., ale do dnia 15 lipca 2025 r. nic w tej kwestii nie zostało zrobione, poza przygotowaniem odpowiedzi, że temat ma być zamknięty projektowo. Skarżący podał, że dalej stoi znak 15T, że dobro lokalnego przedsiębiorcy jest ważniejsze niż bezpieczeństwo mieszkańców. Dołączył zdjęcie samochodów ciężarowych jadących drogą, gdzie jest bardzo ciężko wyminąć się bez zwalniania lub zatrzymania się na poboczu. Podał ponadto, że dostał w dniu 15 lipca 2025 r. informację, że jego skarga jest bezzasadna i nie rozumie, dlaczego skoro przedstawia prawdziwe informacje, poparte zdjęciami.
Dołączył do swojej odpowiedzi pismo Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich z dnia 11 lipca 2025 r. stanowiące skierowaną do niego na podstawie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a., informację o uznaniu jego skargi z dnia 15 czerwca 2025 r., za bezzasadną. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że korespondencja była prowadzona ze skarżącym na bieżąco, a udzielane odpowiedzi zawierały wyczerpujące wyjaśnienia w granicach kompetencji organu administracji publicznej odpowiedzialnego za zarządzanie ruchem na drogach powiatowych. Wszystkie działania podjęto niezwłocznie i w bezpośredniej reakcji na pisma skarżącego, tym samym zarzut opieszałości urzędnika A. B. jest bezzasadny. Dołączył też kopię pisma Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 20 maja 2025 r. W pismach tych zawarto wyjaśnienia i informacje, które przedstawił Zarząd Powiatu Strzeleckiego w odpowiedzi na skargę.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 9 lipca 2025 r. organ Zarząd Powiatu Strzeleckiego - Zarządca Dróg Powiatowych (zwany też dalej "organem"), wniósł o jej oddalenie, Wyjaśnił, że nie podziela zarzutu opieszałości urzędników. Korespondencja ze skarżącym była prowadzona na bieżąco. Udzielane odpowiedzi zawierały wyczerpujące wyjaśnienia w granicach kompetencji organu administracji publicznej odpowiedzialnego za zarządzanie ruchem na drogach powiatowych.
Organ wyjaśnił, że skarżący pismem z dnia 25 maja 2025 r. wniósł o ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości J., a także o poprawę bezpieczeństwa w rejonie szkoły i przedszkola. W reakcji na to wystąpienie Zarząd Powiatu Strzeleckiego przeprowadził wizję lokalną w dniu 4 czerwca 2025 r., z udziałem przedstawicieli Policji, Gminy U., sołtysa J. oraz pracowników Wydziału Komunikacji i Transportu oraz Wydziału Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego. W jej wyniku ustalono m.in.: konieczność uporządkowania oznakowania, zasadność opracowania projektu stałej organizacji ruchu, zaplanowano umieszczenie znaków ostrzegawczych A-17 "Dzieci" i tablic "Kierowco zwolnij" w obrębie szkoły i przedszkola. Ustalono brak zgłoszeń naruszeń bezpieczeństwa w ruchu drogowym do Policji. W szczególności wskazano, że brak przejść dla pieszych w analizowanym rejonie wynika z negatywnej opinii Komendy Powiatowej Policji, wydanej w związku z brakiem chodników uniemożliwiającym bezpieczne wyznaczenie przejścia, co spowodowało likwidację oznakowania.
Organ poinformował też skarżącego o planowanym przeglądzie obiektów mostowych i chodników i ewentualnym usuwaniu po nim stwierdzonych usterek oraz o zamiarze wystąpienia do Policji o częstsze patrole w obrębie drogi powiatowej nr [...].
Organ opisał przebieg korespondencji ze skarżącym i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, z uwagi na regularną korespondencję i podejmowane działania, a także fakt, że ich przedmiotem nie była indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, a szeroko pojmowane działania zarządcy drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę S. S. należało odrzucić.
Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosowanie natomiast do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych.
` Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Z powyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych.
Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi, przypomnieć trzeba, że skarżący określił, iż jej przedmiotem jest opieszałość urzędników Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich w sprawie bezpiecznej organizacji ruchu w zamieszkiwanej przez niego miejscowości. W skardze tej zarzucił, że nikt z urzędników nie wyrażał chęci, aby oznaczyć odpowiednimi znakami ostrzegawczymi okolice przejść wokół placówek oświatowych, czy ograniczyć ruch pojazdów ciężarowych, również poprzez ustawienie odpowiednich znaków.
Na wezwanie Sądu do jednoznacznego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie określenia, czy skarga została wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też na bezczynność organu jak również określenia czego dokładnie owe przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność dotyczy przez wskazanie jakich konkretnie żądanych przez skarżącego działań organ nie podjął, a także wskazanie daty pisma (wiadomości), którym wystąpił o ich podjęcie i jednoznacznego oznaczenie organu, którego przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności skarga dotyczy, skarżący powtórzył zarzuty wskazane w skardze oraz przesłał korespondencje prowadzoną ze Starostwem Powiatowym w Strzelcach Opolskich odnośnie wnioskowanych przez niego zmian na drodze powiatowej nr [...] S. – U. - w m. J., a także wskazał na niezadowolenie z działania konkretnego pracownika przy udzieleniu mu odpowiedzi.
Przechodząc do meritum Sąd wskazuje, że zarzucana organowi "przewlekłość" nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zakres ten - gdy idzie o przewlekłość - determinowany jest zasadniczo przepisami art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., bowiem do nich odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tymczasem skarżący domaga się zmiany organizacji ruchu, a zmiana taka nie następuje w drodze aktów (czynności) wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zmiana organizacji ruchu nie jest też dokonywana w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ani postępowania określonego w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, toteż ewentualna bezczynność w tej mierze nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Jak wynika z treści przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), dalej jako: "p.r.d." i przepisów wykonawczych do ww. ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków.
Z art. 10 ust. 5 p.r.d. wynika, że Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) w § 3 ust. 1 stanowi, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3).
Wskazać należy, że w judykaturze dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 p.r.d. na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak zaś wskazano wyżej, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1, 2, 3, 4 i 9 tego przepisu. Nie jest więc dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem, czy w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 11 lutego 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 150/21, postanowienie WSA w Poznaniu z 15 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 12/23, postanowienie WSA w Łodzi z 10 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 23/24, czy też postanowienie NSA z 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2524/15).
Jeżeli natomiast chodzi o czynność zarządcy drogi, polegającą przykładowo na ustawieniu znaku drogowego, w tym przypadku nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Nie jest to czynność materialno - techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata (tak zob. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 735/10). W konsekwencji brak jest też podstaw do objęcia kontrolą sądu administracyjnego przewlekłości czy też bezczynności w tym zakresie.
Skarżący natomiast pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie wskazał żadnego innego przedmiotu zaskarżenia, jak brak odpowiedniej reakcji i opieszałe działanie urzędników na składane przez niego wystąpienia o zmianę organizacji ruchu i ustawienie znaków i tablic na drodze powiatowej. Skarżący zatem domaga się zmiany organizacji ruchu i ustawienia znaków drogowych, a ponadto skarży opieszałe działanie urzędników. Opieszałość działania urzędników, w szczególności jednego wskazanego z imienia w piśmie skarżącego z dnia 15 lipca 2025 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu do usunięcia braków formalnych skargi, może być - w ocenie Sądu - zakwalifikowane jedynie jako skarga powszechna, o której mowa w określoną przepisami działu VIII k.p.a. Przedmiotem tej skargi, zgodnie z art. 227 k.p.a., mogą być: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W ramach postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnoszącego skargę powszechną, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to jest jednoinstancyjne. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Działania lub bezczynność organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a.
Skarżący zatem, pomimo wezwania Sądu, nie wskazał aktu ani czynności, których podjęcia domagał się od Starosty Powiatowego w Strzelcach Opolskich, czy Zarządu Powiatu, które mogłyby w świetle powołanych wyżej przepisów stanowić przedmiot bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a jego skargę - jak wyjaśniono wyżej - należy w tej sytuacji uznać za skargę powszechną. Ponieważ ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (w sprawie skarg powszechnych) nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10), przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.