I SAB/Op 46/25

I SAB/Op 46/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 149 par. 1b, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust.  1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 2, art. 35 par. 3, art. 37 par. 3, art. 12, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do załatwienia sprawy administracyjnej z odwołania od decyzji Wójta Gminy Murów z dnia 11 lipca 2024 r., 2) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. [dalej: skarżąca, strona, inwestorka] jest przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu [dalej: organ, SKO] postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy Murów [dalej: Wójt, organ I instancji] z 11 lipca 2024 r., nr RO.6220.1.7.2024, orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr a i b, ark. m. [...] w miejscowości G".
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
W piśmie z 27 lipca 2024 r., jak wskazano – "mieszkańcy G.", reprezentowani przez M. G. i A. B., wnieśli odwołanie od decyzji Wójta z 11 lipca 2024 r. Środek zaskarżenia wpłynął do SKO 8 sierpnia 2024 r. W zawiadomieniu z 22 sierpnia 2024 r. organ poinformował strony o tym, że sprawa zostanie załatwiona do 29 listopada 2024 r. Przy piśmie z 28 października 2024 r. Wójt uzupełnił akta sprawy administracyjnej. W piśmie z 29 października 2024 r. inwestorka wniosła o przyspieszenie wydania decyzji. Jednak w piśmie z 3 grudnia 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2024 r. Przy piśmie z 6 grudnia 2024 r. Wójt przekazał SKO wykaz stron postępowania. W zawiadomieniu z 30 grudnia 2024 r. organ poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy przypadającym na 31 stycznia 2025 r., a następnie w zawiadomieniu z 31 stycznia 2025 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 28 lutego 2025 r. W wezwaniu z 31 stycznia 2025 r. SKO zwróciło się do A. B. o wykazanie jej własnej legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. Wezwana udzieliła pisemnej odpowiedzi, która wpłynęła do SKO 21 lutego 2025 r. Pismami z 14 marca 2025 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 14 kwietnia 2025 r. oraz wezwał M. G. i A. B. do wskazania osób, które są przez nie reprezentowane i nadesłania pełnomocnictw. A. B. przekazała pisemną odpowiedź, która wpłynęła do SKO 2 kwietnia 2025 r. W piśmie z 15 kwietnia 2025 r. organ ponownie wezwał wymienioną do przedłożenia udzielonych jej pełnomocnictw. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu 5 maja 2025 r. W piśmie z 23 maja 2025 r. SKO zwróciło się do Wójta o uzupełnienie wykazu stron postępowania. Odpowiedź organu I instancji wpłynęła do SKO 28 maja 2025 r. Wezwaniem z 13 czerwca 2025 r. organ zwrócił się do A. B. o nadesłanie brakujących pełnomocnictw. SKO, w zawiadomieniu z 17 czerwca 2025 r., wyznaczyło termin załatwienia sprawy na 23 lipca 2025 r. A. B. przekazała odpowiedź na wezwanie, która wpłynęła do organu 26 czerwca 2025 r. SKO zakończyło postępowanie odwoławcze decyzją z 22 lipca 2025 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowieniem z 22 lipca 2025 r., nr [...], umarzającym postępowanie odwoławcze w odniesieniu do osób wymienionych w tym akcie.
Pismem z 15 maja 2025 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu, skarżąca wniosła ponaglenie.
Następnie pismem datowanym na 14 maja 2025 r., wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej 16 maja 2025 r., które wpłynęło do organu 21 maja 2025 r., strona wniosła do Sądu skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez SKO, ewentualnie bezczynność organu, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualnie bezczynności; zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiednim terminie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że w niniejszej sprawie zachodzi przewlekłość, ponieważ organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z pism SKO i z akt sprawy nie wynikają okoliczności niezależne od organu, które uniemożliwiałyby załatwienie sprawy w terminie. Organ miał również informację, że stronie zależy na realizacji przedsięwzięcia, które wiąże się dla niej z dużymi nakładami, a przedłużanie postępowania powoduje niepewność co do stanu prawnego nieruchomości, związanego ze zmianami dotyczącymi nowych aktów planistycznych. Tymczasem organ około dziewięciokrotnie przekroczył miesięczny termin załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło ponadto, że – mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania odwoławczego oraz odnosząc się do zarzutu przewlekłego jego prowadzenia – przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany, w tym w zakresie dotyczącym ustalenia kręgu stron postępowania, co wynika ze szczególnego sposobu wniesienia odwołania (grupa osób, kwestia reprezentacji wnoszących środek zaskarżenia, braki adresowe, wykazanie interesu prawnego), a potwierdza to również przebieg i treść korespondencji prowadzonej przez SKO z radną gminy [...]. (A. B.) reprezentującą "mieszkańców G.". Załatwienie wymienionej sprawy nie sprowadza się do prostej oceny zebranego przez Wójta materiału dowodowego, lecz wymaga zarówno analizy stanu sprawy, jak i podejmowania kolejnych czynności w celu ustalenia, czy określone, odwołujące się, liczne osoby są stronami postępowania, jak i dalszej merytorycznej analizy rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym w kontekście podnoszonych przez odwołujących obszernych zarzutów. Niezbędne zatem było podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających. Dodatkowo SKO wyjaśniło, że na rytmiczność podejmowanych czynności w prowadzonych postępowaniach, poza stanem danej sprawy, ma wpływ ilość równolegle prowadzonych przez składy orzekające spraw, która jest znaczna, a obiektywnie przekłada się na czas podejmowania wszelkich czynności. Organ podkreślił, że wobec wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa opolskiego w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. i wprowadzonej odrębnymi przepisami pomocy o charakterze finansowym na usuwanie skutków powodzi, do SKO od wielu miesięcy napływa znaczna ilość spraw odwoławczych dotyczących odmowy przyznania pomocy osobom poszkodowanym w wyniku powodzi. Sprawy te z uwagi na ich charakter są równolegle prowadzone przez członków składów orzekających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. W takim przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, ale musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie strona wniesienie skargi poprzedziła złożeniem ponaglenia z 15 maja 2025 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W celu rozstrzygnięcia, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w warunkach wniesienia skargi i – jeżeli tak – czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd był zatem zobowiązany ustalić obowiązujący organ wzorzec normatywny służący do oceny sprawności jego postępowania.
Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania administracyjnego została jednak zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych), jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Okresy, kiedy organ nie przejawiał aktywności, przypadają: a) pomiędzy 8 sierpnia 2024 r. (wpłynięcie odwołania do SKO) a 28 października 2024 r. (uzupełnienie akt o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko); b) pomiędzy 29 października 2024 r. a 3 grudnia 2024 r. (wezwanie do przekazania wykazu stron postępowania); c) pomiędzy 6 grudnia 2024 r. (uzupełnienie akt o wykaz stron) a 31 stycznia 2025 r. (wezwanie pełnomocnika do wykazania jego własnej legitymacji procesowej), na które pełnomocnik odpowiedział pismem, które wpłynęło do organu 13 lutego 2025 r. Dopiero począwszy od wezwania z 14 marca 2025 r. SKO przystąpiło do ustalenia katalogu osób reprezentowanych przez pełnomocnika oraz ustalenia, czy są one stronami postępowania administracyjnego, czyli czy legitymują się interesem prawnym. Zatem dopiero w marcu 2025 r. organ podjął istotne czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie w ogóle będzie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu.
Ocena skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 p.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, jest dopuszczalna wówczas, gdy stan ten trwa nadal w dacie wyrokowania.
Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że pomiędzy dniem wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (16 maja 2025 r. – data stempla Poczty Polskiej), a dniem wyrokowania (18 września 2025 r.), SKO zakończyło (22 lipca 2025 r.) postępowanie odwoławcze. W związku z powyższym należy uznać, że w chwili wyrokowania przez Sąd organ wydał już rozstrzygnięcie w sprawie. Wydanie decyzji przez SKO obiektywnie czyniło zatem bezprzedmiotowym (w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) postępowanie sądowe w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z odwołania skarżącej (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak podkreślił NSA w uchwale z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi, poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Zatem również w sprawie niniejszej postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i należało je umorzyć (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 911/23). Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Ustalając, czy w sprawie administracyjnej wystąpiła przewlekłość postępowania, Sąd wziął pod uwagę to, że odwołanie wpłynęło do organu 8 sierpnia 2024 r. i postępowanie nadal trwało w dniu wniesienia skargi, tj. 16 maja 2025 r. W tym czasie SKO nie podejmowało skoncentrowanych w czasie czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, co więcej dopiero w marcu 2025 r. przystąpiło do jednoznacznego ustalenia katalogu stron postępowania, które – działając przez pełnomocnika – wniosły odwołanie.
W ocenie Sądu istotne czynności procesowe podejmowane były przez organ w znacznych odstępach czasowych, a samo postępowanie nie było nacechowane wystarczającą koncentracją czynności w okresie od dnia jego wszczęcia do dnia rozpatrzenia odwołania. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, nawet przy uwzględnieniu przedmiotu sprawy i związanego z tym stopnia jej skomplikowania, a także przy uwzględnieniu konieczności ustalenia, czy osobom wnoszącym odwołanie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że postępowanie to było prowadzone przewlekle, a w sprawie występowały okresy niedziałania organu, albo podejmowania czynności niezmierzających do jej załatwienia, jak na przykład wezwanie pełnomocnika do wykazania, że przysługuje mu status strony.
Bez znaczenia w sprawie pozostają okoliczności takie jak niewystarczająca obsada kadrowa organu w relacji do ilości wpływających spraw. Kwestia ta stanowi bowiem wewnętrzny problem organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu było natomiast podjęcie, po wpłynięciu odwołania, czynności zmierzających do ustalenia kogo reprezentuje pełnomocnik i czy osoby te mają status stron, a więc podjęcie czynności wstępnych, o charakterze przygotowawczym, poprzedzających rozpatrzenie sprawy administracyjnej.
W takim stanie sprawy zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania Sąd uwzględnił to, że SKO wielokrotnie przekroczyło miesięczny termin rozpatrzenia sprawy odwoławczej. Wprawdzie organ podejmował różne działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to czynności szybko i skutecznie zmierzające do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu przewlekłości. Zdaniem Sądu organ działał w sposób opieszały i nieefektywny, co więcej – do ustalenia wykazu osób, które (reprezentowane przez pełnomocnika) wniosły odwołanie, oraz do ustalenia, czy przysługuje im status stron postępowania, SKO przystąpiło po upływie kilku miesięcy od dnia, w którym Wójt przekazał środek zaskarżenia organowi drugiej instancji. Czynności organu były więc nadmiernie rozproszone w czasie, co skutkowało przedłużeniem postępowania bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie sprzyjało skutecznemu doprowadzeniu do załatwienia sprawy. Ustalona przez Sąd, na podstawie dokumentów, chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdziła, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminie z art. 37 § 3 k.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 k.p.a.
Oceniając tok czynności podejmowanych przez organ Sąd stwierdził, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku.
W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 i powołane w nim orzecznictwo). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22).
Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy po pierwsze stwierdzić, że organ od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej w znacznych odstępach czasu i takie działanie organu nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Odstępy czasowe pomiędzy czynnościami organu, szczególnie w okresie od sierpnia 2024 r. do marca 2025 r. wskazują na niepodejmowanie realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy odwoławczej, a dopiero w czasie od 14 marca 2025 r. (wezwanie skierowane do pełnomocnika) do 26 czerwca 2025 r. (wpływ kolejnego pisma sporządzonego przez pełnomocnika) podejmowane były wstępne czynności postępowania odwoławczego w celu ustalenia kręgu stron postępowania i katalogu podmiotów, które zaskarżyły decyzję organu I instancji.
Zdaniem Sądu, opisany w części historycznej uzasadnienia tok czynności podejmowanych przez SKO, nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły, a przekroczenie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy – w kontekście przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu oraz ogólnego czasu trwania postępowania. W przekonaniu Sądu tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje ani prawnego, ani racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Niewątpliwie w znaczny sposób i wielokrotnie przekroczony został miesięczny termin przewidziany dla rozpoznania sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., ponieważ czas trwania postępowania wyniósł 11 miesięcy. W tym czasie organ odwoławczy nie prowadził na przykład uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), a wstępne czynności postępowania odwoławczego zostały realnie rozpoczęte z wielomiesięcznym opóźnieniem. Czynności procesowe organu nie były więc podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdyż sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie (o wiele miesięcy) krótszym.
Sąd miał na uwadze i to, że nawet wniesione przez skarżącą pismo z 29 października 2024 r. o przyspieszenie załatwienia sprawy i następujące po nim ponaglenie z 15 maja 2025 r. nie wywołały skutku w postaci niezwłocznego zakończenia przedmiotowego postępowania. Reasumując, uznać należy, że działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania. Podważają dodatkowo zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W takim stanie sprawy Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniwszy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W niniejszej sprawie skarżąca nie wnosiła o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie jej sumy pieniężnej. Sąd nie jest jednak związany niezłożeniem wniosku w tym zakresie, ponieważ może orzec z urzędu o zastosowaniu środków dyscyplinujących.
Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25).
Jak wskazuje się w doktrynie "proces decyzyjny sądu co do wymierzenia grzywny i w dalszej perspektywie określenia jej wysokości powinien być determinowany także okolicznościami rzutującymi na wystąpienie stanu przewlekłości oraz decydującymi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (P. Kornacki, 5.4. Wymierzenie grzywny [w:] Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Katalog istotnych okoliczności obejmuje m.in. terminowość i prawidłowość czynności, zachowanie się stron, w szczególności zaś strony skarżącej, wina organu, indywidualno-prewencyjne oddziaływanie na organ czy potrzeba kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa.
W ocenie Sądu, w istniejącym stanie sprawy, nie jest konieczne i uzasadnione zastosowanie środka dyscyplinującego organ i z tego powodu nie orzekł o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę powszechnie znaną okoliczność wystąpienia we wrześniu 2024 r. powodzi w części województwa opolskiego i atypową (nadzwyczajną) sytuację, w której organy (w tym SKO) zostały nagle zobligowane do szybkiego załatwienia bardzo dużej liczby spraw administracyjnych uregulowanych w przepisach przewidujących pomoc państwa dla osób poszkodowanych wskutek powodzi. Sąd uznał też, że – chociaż postępowanie odwoławcze było prowadzone nieśpiesznie, a sprawa skarżącej nie została rozpatrzona w ustawowym terminie – to jednak niedziałanie organu nie było nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy, od marca 2025 r. wstępne czynności postępowania odwoławczego (choć spóźnione) były już podejmowane bardziej dynamicznie, a sprawa została rozpatrzona przed dniem wyrokowania. Zastosowanie przez Sąd środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie spełniłoby więc funkcji dyscyplinującej i motywującej organ do przyspieszenia działania i większego skoncentrowania podejmowanych czynności w czasie każdego kolejnego miesiąca, w którym prowadzone było postępowanie. Ponadto, jak już wspomniano, o zastosowanie środków dyscyplinujących nie wnosiła też skarżąca. Zatem również strona nie dostrzegła potrzeby zastosowania przez Sąd środków o charakterze represyjnym.
W punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł, stawkę opłaty za czynności adwokackie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłatę skarbową za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.