I SAB/Op 42/25

I SAB/Op 42/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 200, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w N. na bezczynność N. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 maja 2025 r. P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. (dalej jako: "wnioskodawca", "strona" bądź "skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność N. Sp. z o. o. z siedzibą w N. (dalej jako: "organ", "spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 28 marca 2025 r.
Strona, wnioskiem z dnia 28 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonym drogą mailową w dniu 29 marca 2025 r., dotyczącym zapytania ofertowego spółki na dzierżawę gruntu pod stoisko gastronomiczne podczas [...], wystąpiła m.in. o udostępnienia ofert podmiotów złożonych spółce w odpowiedzi na to zapytanie (por. pkt. 2 wniosku z dnia 28 marca 2025 r. w aktach admin. bez nr.).
Organ, pismem z dnia 14 kwietnia 2025 r., wysyłkę której odnotował w dniu 14 kwietnia 2025 r. pod nr [...], przekazanym wnioskodawcy w dniu 17 kwietnia 2025 r.: udzielił stronie odpowiedzi, ale nie przesłał żądanych ofert złożonych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe. W piśmie wyjaśnił, że oferty złożone w odpowiedzi na zapytanie ofertowe spółki nie stanowią informacji publicznej.
Strona, kolejnym wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonym drogą mailową w tym samym dniu, ponowiła żądanie przekazania ofert złożonych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe.
Organ, pismem z dnia 2 maja 2025 r., ponownie poinformował wnioskodawcę, że oferty podmiotów złożonych w odpowiedzi na zapytanie nie stanowią informacji publicznej.
Skarżąca, pismem z dnia 16 maja 2025 r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia żądanej informacji publicznej. Zarzuciła brak wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej zgodnie z jej wnioskami z dnia 28 marca 2025 r. oraz z dnia 17 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania, przytoczyła poglądy prawne sądów administracyjnych. Końcowo stwierdziła, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ofert złożonych przez inne podmioty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe organu. Podkreśliła w skardze dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność kiedy powstał spór między wnioskodawcą a organem co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Mając powyższe na uwadze zażądała: zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 28 marca i 17 kwietnia 2025 r.; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego; zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - nadal jako: "p.p.s.a."); dopuszczenia wskazanych w skardze dowodów na podane w niej okoliczności.
W odpowiedzi na skargę z dnia 9 czerwca 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów według norm prawem przewidzianych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:
Skargę należało oddalić.
Na wstępie należy zaznaczyć, że obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 28 marca 2025 r. Bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 17 kwietnia 2025 r. została zarejestrowana w tut. Sądzie pod odrębną sygn. akt I SAB/Op 75/25 (k. 68 i 69 akt sądowych).
W stanie faktycznym sprawy nie jest sporne pomiędzy stronami, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Zdaniem Sądu ustalenie to jest prawidłowe. Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (por. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Spółka spełnia powyższy warunek. Jest osobą prawną, w której jedynym wspólnikiem jest gmina N. Według danych z wydruku z KRS jest spółką z 100 % udziałem gminy N. (k. 54 akt sądowych). Spółka jest zatem jednostką organizacyjną utworzoną przez gminę N., posiada osobowość prawną (jest gminną osobą prawną), a gmina N. posiada w niej pełnię władztwa właścicielskiego. Spółka jest więc podmiotem zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, a tym samym jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych będących w jej posiadaniu.
W sprawie zasadnicza oś sporu dotyczy tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje, w postaci treści ofert złożonych przez inne podmioty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe spółki na dzierżawę gruntu pod stoisko gastronomiczne podczas [...], mają charakter informacji publicznej.
Na wstępie przypomnieć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.
Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Jeżeli bowiem określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością Państwa, nie stanowi ona informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (por. wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 741/24 i z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2006/23).
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że spółka, wobec planów wydzierżawienia na 3 dni gruntu pod stoiska gastronomiczne, zaprosiła zainteresowane podmioty do składania ofert na jego dzierżawę. Zapytanie, zapraszające do złożenia ofert na dzierżawę gruntu pod stoiska gastronomiczne z pełnym wyposażeniem imprezy pod nazwą [...], odbywającej się w dniach 20 - 22 czerwca 2025 r., spółka ogłosiła na swojej stronie internetowej wraz z warunkami postępowania oraz załącznikami (k. 12 - 18 akt sądowych). Spółka oświadczyła w odpowiedzi na skargę, że oferty złożyło kilka podmiotów w tym skarżąca. Po dokonaniu otwarcia ofert okazało się, że żadna z ofert nie spełnia wymogów postępowania narzuconych przez spółkę wobec czego postępowanie, zawiadomieniem z dnia 26 marca 2025 r., zostało unieważnione. Spółka podjęła rozmowy z oferentami, w tym ze skarżącą, celem doprowadzenia do zawarcia umowy (k. 20 akt sądowych).
W ocenie Sądu rację należy przyznać spółce, że oferty dzierżawy złożone w reakcji na otwarte zaproszenie do składania ofert w zakresie wydzierżawienia gruntów pod stoiska gastronomiczne nie są informacją publiczną.
Nie są w szczególności dokumentami urzędowymi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentami urzędowymi są dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Są to dokumenty prywatne i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2056/24; z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2006/23; z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3404/23; z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23). Zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w powołanych wyrokach wyjaśnił, że w odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie niewytworzonym przez organ i niestanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Uznać zatem należy, że skarżąca, w spornej części wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., domagała się dostępu do dokumentów prywatnych (ofert) niemieszczących się w zakresie przedmiotowym tej ustawy.
W ocenie Sądu wystarczającym w sprawie było - co też organ uczynił - pisemne poinformowanie strony, że żądana przez nią informacja (tj. oferty podmiotów złożone w odpowiedzi na zapytanie) nie stanowi informacji publicznej.
Co do formy, w jakiej organ poinformował o tym skarżącą, należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo).
Co do żądania organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że wniosek ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym koszty takie w ogóle nie są zasądzane na rzecz organu, którego rozstrzygnięcie, czy bezczynność zostało zaskarżone - niezależnie od wyniku sprawy. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Nie istnieje natomiast przepis, który zobowiązywałby sąd administracyjny do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu, w przypadku oddalenia skargi, zwrotu kosztów postępowania
W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu, mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone (wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 122/23).
W ocenie Sądu wnioski dowodowe zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczą dopuszczenia dowodów z dokumentów stanowiących akta sprawy administracyjnej, na podstawie których to dokumentów Sąd był zobowiązany rozpoznać sprawę. Zatem z dowodami tymi Sąd musiał się zapoznać i dokonać ich oceny bez wniosku skarżącej w tym zakresie. Ponieważ jednak wnioskowane dowody zostały załączone do skargi Sąd uznał, że stanowią one jej integralną część i są elementami popierającymi argumentację skarżącej, a tym samym - pomimo niewydania postanowienia o dopuszczeniu dowodów, podlegają analizie Sądu wraz z treścią wniesionej skargi. Z opisanych powodów Sąd, pomimo złożonych wniosków, nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Reasumując, w ocenie Sądu przedstawione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ prawidłowo udzielił skarżącej pisemnej informacji, że oferty podmiotów złożone w odpowiedzi na zapytanie ofertowe spółki nie stanowią informacji publicznej.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.