I SAB/OP 40/25

I SAB/Op 40/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 636
art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1, art. 15
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 6,art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku M. N. z dnia 6 maja 2025 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Opolu na rzecz strony skarżącej M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 maja 2025 r. M. N. (dalej jako: "skarżący"), zwrócił drogą elektroniczną, przez platformę e-PUAP, do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci nagrania z interwencji z kamery nasobnej policjanta, której skarżący był uczestnikiem. Interwencję podjęto wobec właściciela dwóch psów. We wniosku wskazał okoliczności, miejsce i datę nagrania, adres, na jaki ma być przesłane nagranie oraz adres, na jaki kierować korespondencję w sprawie wniosku (tj. na jego skrzynkę ePUAP).
W odpowiedzi z dnia 8 maja 2025 r. (przesłanym drogą elektroniczną w dniu 9 maja 2025 r. na skrzynkę ePUAP) Komendant Miejski Policji w Opolu odpowiedział, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") i nie podlega udostępnieniu. Wyjaśnił, że u.d.i.p. służy uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji a wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia 18 maja 2025 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej wnosząc o: stwierdzenie, że organu dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 czerwca 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną. Jej uzyskanie było podyktowane wyłącznie prywatnym interesem skarżącego w celu przyjęcia linii obrony w zw. z ewentualnym pozwem cywilnym, który zapowiada wytoczyć mu osoba, która prowadziła psy. W odpowiedzi powołano pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do braku waloru informacji publicznej w pismach składanych w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, że nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swoje własnej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ (tu: Komendant Miejski Policji w Opolu) jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jest organem władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm. - dalej jako: "ustawa o Policji") organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, są komendant powiatowy (miejski) Policji.
W dalszej kolejności ustalenia przez Sąd wymagało to, czy objęta żądaniem skarżącej informacja posiada walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z u.d.i.p. Organ neguje publiczny charakter żądanej informacji co jest osią sporu.
Z uwagi na przedmiot sporu rozpoznanie sprawy należy zacząć od wyjaśnienia koncepcji informacji publicznej. Przedstawione poniżej uwagi prawne natury ogólnej Sąd przytoczył za NSA (wyrok z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2754/24) w którym dokonano kwerendy aktualnego w tym zakresie orzecznictwa.
Należy wyjaśnić, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Podkreślenia wymaga, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji - czy jest ona publiczna czy nie - nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu.
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, iż treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24 oraz 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23).
Należy również zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, iż tzw. "nadużycie prawa podmiotowego" do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być także stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ w sposób dostateczny wykazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa w stosunku do konkretnej informacji publicznej. Gwarancję przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną.
Podkreślenia wymaga również, iż przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej jako odmowy udostępnienia informacji publicznej należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy - w ocenie Sądu - informacja, której skarżący domagał się w swym wniosku, jest informacją publiczną.
Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o Policji w granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu: 1) rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń; 2) poszukiwania osób ukrywających się przed organami ścigania lub wymiaru sprawiedliwości, zwanych dalej "osobami poszukiwanymi"; 3) poszukiwania osób, które na skutek wystąpienia zdarzenia uniemożliwiającego ustalenie miejsca ich pobytu należy odnaleźć w celu zapewnienia ochrony ich życia, zdrowia lub wolności, zwanych dalej "osobami zaginionymi".
Zgodnie z art. 15 ustawy o Policji policjanci wykonując czynności, o których mowa w art. 14, mają prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy - także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom (ust. 1 pkt 5a) oraz do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu lub dźwięku w trakcie interwencji w miejscach innych niż publiczne, podczas prowadzenia działań kontrterrorystycznych oraz wspierania działań jednostek organizacyjnych Policji przez służbę kontrterrorystyczną w warunkach szczególnego zagrożenia lub wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działań, a także w policyjnych środkach transportu (ust. 1 pkt 5b). Użyte w ust. 1 pkt 5b pojęcie interwencja oznacza włączenie się policjanta lub policjantów w tok zdarzenia mogącego naruszać normy prawne i podjęcie działań zmierzających do ustalenia charakteru, rodzaju i okoliczności powstałego zdarzenia oraz przedsięwzięć ukierunkowanych na przywrócenie naruszonego porządku prawnego (ust. 7c).
Uprawnienia policjantów, sposoby rejestrowania obrazu lub dźwięku podczas interwencji w miejscach publicznych i innych niż publiczne, sposób przechowywania zapewniający poufność określa rozporządzenie Rady Ministrów z 8 listopada 2023 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2535).
W zakresie objętym wnioskiem skarżącego spełnione są zatem przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i odnoszącej się do organu władzy publicznej. Nagranie, zarejestrowane przez kamerę nasobną policjanta, obejmujące przebieg interwencji, której skarżący był uczestnikiem razem z inną osobą (właścicielem dwóch psów), w miejscu publicznym, powstało w ramach sfery działalności publicznej organu władzy publicznej. W ocenie Sądu nagranie to stanowi zatem informację publiczną. W tej sytuacji brak udostępnienia żądanej informacji publicznej organ wadliwie tłumaczył skarżącemu tym, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczy informacji publicznej. Ta chybiona argumentacja organu zawarta w odpowiedzi organu z dnia 8 maja 2025 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Także dalsza argumentacja organu co do odmowy udostępnienia informacji jest wadliwa.
Odnosi się ona do spornego między stronami postępowania zagadnienia, a mianowicie, czy dla oceny, że mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, istotne jest to, z jakich powodów (motywów) wnioskodawca żąda określonych informacji: czy "służy uniwersalnemu dobru powszechnemu", czy też "interesom" skarżącego (co akcentował organ w piśmie z dnia 8 maja 2025 r.). Sąd miał na względzie, że organ swą argumentację w sprawie wspiera w odpowiedzi na skargę tym, iż wniosek skarżącego jest "podyktowany wyłącznie jego prywatnym interesem", jest złożony w jego "indywidualnej sprawie własnej", co przejawia się w domaganiu się przez wnioskodawcę udzielenia informacji w celu zaspokojenia jego indywidualnych potrzeb w zw. z ewentualnym pozwem cywilnym jaki zamierzała mu wytoczyć osoba prowadząca psy, a więc do celów innych niż troska o interes ogólny, mający znaczenie dla wielu osób, grupy obywateli lub ważnej dla funkcjonowania państwa.
Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że do oceny, czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i czy powinna zostać w trybie tej ustawy udostępniona, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla których o taką informację (strona) wystąpiła. Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 341/22).
Przyjęcie poglądu zaproponowanego przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji, jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. W konsekwencji powyższego ta sama informacja raz miałaby charakter informacji publicznej, a innym razem nie, w zależności od tego czy z wnioskiem występuje podmiot w sprawie indywidualnej, czy też nie. Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (w sprawie indywidualnej), prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.
Z uwagi na powyższe, stanowisko organu opierającego zasadność odmowy realizacji żądania wnioskodawcy z powodu zakwalifikowania informacji publicznej jako informacji w sprawie dotyczącej "interesów" skarżącego, w jego "indywidualnej sprawie" (tu: hipotetycznej sprawy cywilnej), nie ma oparcia w realiach rozpoznawanej sprawy. Nie wykazał organ w szczególności, że żądanie jej udzielenia było nadużyciem prawa podmiotowego.
Podkreślić należy, że nawet wówczas odmowa udzielenia informacji publicznej nie następuje przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czego jednak organ nie uczynił. Takiej decyzji administracyjnej nie wydał.
Sąd dostrzega, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną to dopuszczalną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest również pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. ze wskazaniem przyczyn takiej oceny. Orzecznictwo dopuszcza taką formę załatwienia wniosku także w przypadku wskazanym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)".
Stosując tę formę, tj. pisma z dnia 8 maja 2025 r. zawiadamiającego wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., organ nie wykazał jednak uzasadnionych przyczyn wykluczających zastosowanie u.d.i.p. do żądania skarżącego, w tym istnienia przepisów szczególnych określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
Jak już powiedziono odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przyjętej formie pisma z dnia 8 maja 2025 r., w świetle powyższego, jest wadliwa. Jego uzasadnienie jest wadliwe co powoduje, że stanowisko organu wymyka się spod kontroli Sądu i jako takie nie uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznawanej sprawie. O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku.
Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem w ustawowym terminie 14 dni nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, a także - stosownie do przepisów u.d.i.p. - nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani też w piśmie zawiadamiającym z dnia 8 maja 2025 r. nie wykazał prawidłowo dopuszczalności (przyczyn) zastosowania tej formy załatwienia wniosku skarżącego.
Podkreślić należy, że sposób załatwienia wniosku skarżącego jest sprawą organu, a rolą sądu administracyjnego jest następcza ocena działania lub zaniechania organu. Sąd nie zastępuje organu. Ocena organu musi przy tym wynikać z określonych okoliczności. Nie może być pozbawiona jakikolwiek podstaw faktycznych i musi być oparta o skonkretyzowaną podstawę prawną. Do zadań sądu administracyjnego należy kontrola legalności działania i towarzyszącej mu argumentacji. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku nie przesądzając o kierunku i formie jego załatwienia.
Sąd stwierdził jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej ale bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i niezwłocznie przygotował odpowiedź. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, lecz wynikało z przyjętej błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.