I SAB/Op 21/25

I SAB/Op 21/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1, art. 31 par. 1, par. 2 i par. 3, art. 35 par. 1, art. 7, art. 7b, art. 23, art. 24 par. 4, art. 98 par. 1, art. 99, art. 100 par. 2, art. 102, art. 105 par. 2, art. 108 par. 2, art. 118 par. 3, art. 137, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 53a ust. 1 i ust. 2, art. 48-51, art. 49f, art. 81
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia P. w R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w przedmiocie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 16 lutego 2024 r., w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 16 lutego 2024 r., 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim na rzecz strony skarżącej [...] Stowarzyszenia P. w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. [dalej: Stowarzyszenie, organizacja, skarżący] jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim [dalej: PINB, organ] w zakresie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, pismem z 16 lutego 2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do PINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej spółki P.1 w O., powołując się przy tym na przepisy art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 19 lutego 2024 r.
Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz z postanowień Statutu Stowarzyszenia wynika, że celem działania organizacji jest między innymi "ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego". Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez "występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur".
Postanowieniem z 7 maja 2024 r., nr [...], organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego znak [...] z 19 maja 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. nr [...] z 4 grudnia 2019 r. (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w O. należącej do Spółki P.1 z.o.o.
W uzasadnieniu PINB podniósł między innymi, że w celu wyjaśnienia informacji Stowarzyszenia dotyczącej nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] w O. na dz. nr a, mając na uwadze konieczność udzielenia odpowiedzi w trybie skargowym na naruszenie praworządności, przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu. Przeprowadzone czynności kontrolne nie potwierdziły wykonania jakichkolwiek robót budowlanych prowadzonych po oddaniu obiektu do użytkowania, które wymagałyby uzyskania decyzji pozwolenia na budowę (rozbudowę obiektu).
W ocenie organu cele statutowe Stowarzyszenia zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z 19 maja 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. z 4 grudnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w O. należącej do Spółki P.1 mieści się w zakresie celów statutowych działania tej organizacji, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 kpa została spełniona.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek, wymienionych w wyżej wskazanym przepisie PINB stwierdził, że nie można przyjąć, iż w interesie społecznym leży wszczynanie żądanego przez Stowarzyszenie postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną (inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a obiekt został oddany do użytkowania), zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało, że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu negatywnie wpływa na środowisko lub zagraża zdrowiu, a jedynie, że cyt. "istnieje uzasadnione podejrzenie, że Spółka P.1 na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę sfałszowała dokumentację techniczną zaniżając wielokrotnie moce anten".
W ocenie organu, przy ogólnym określeniu przesłanki interesu społecznego, przemawiającej w ocenie Stowarzyszenia za uwzględnieniem żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w celu wyeliminowania decyzji ostatecznej, zasadność tego żądania nie została wykazana. Stowarzyszenie nie określiło konkretnie jakie dobra zostały naruszone na skutek wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, nadto jakie konkretne względy – z punktu widzenia interesu społecznego przemawiają za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która ma walor decyzji ostatecznej.
Wskutek zażalenia organizacji Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB] wydał 4 lipca 2024 r. postanowienie nr [...], uchylające postanowienie PINB w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie naruszeń Prawa budowlanego, którego wszczęcia domaga się Stowarzyszenie, może być wszczęte jedynie z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418) [dalej: upb] stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Ograniczeniem tym organ nadzoru budowlanego jest prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony. WINB stanął na stanowisku, że gdy postępowanie, o jakim mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a którego wszczęcia domagało się w sprawie Stowarzyszenie, to brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy stwierdzi, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, ale nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, zobowiązany był wydać, na podstawie art. 31 § 2 kpa, postanowienie odmawiające organizacji społecznej wszczęcia postępowania z urzędu. Jeśli po przeprowadzeniu kontroli inwestycji, której legalność Stowarzyszenie kwestionuje w swoim wniosku, organ nie stwierdzi podstaw do wszczęcia z urzędu stosownego postępowania, to wystarczającym jego działaniem jest poprzestanie na poinformowaniu Stowarzyszenia pismem o stwierdzeniu braku podstaw do jego wszczęcia.
Wobec powyższego organ pismem z 12 lipca 2024 r. poinformował organizację, że ponownie przeprowadzi postępowanie wstępne i w zależności od poczynionych ustaleń na nowo stwierdzi, czy są podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, a po zakończeniu czynności wyjaśniających poinformuje, czy w przedstawionej sprawie mogło dojść do naruszenia obowiązujących przepisów budowlanych. Jeśli zostanie ustalone, że w przedmiotowej sprawie są podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem, wówczas postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu w myśl art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.
Następnie PINB pismem z 12 września 2024 r. zawiadomił Stowarzyszenie, że w sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie nadzoru budowlanego, co skutkuje brakiem podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów, o których mowa w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.
Pismem z 11 grudnia 2024 r. organizacja wniosła do WINB ponaglenie na bezczynność PINB w sprawie z wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej spółki P.1 w O.
Odpowiadając na ponaglenie WINB w piśmie z 7 kwietnia 2025 r. wyjaśnił, że pismo Stowarzyszenia z 11 grudnia 2024 r. nie mogło zostać rozpatrzone w trybie uregulowanym w art. 37 kpa dotyczącym ponagleń. Odwołując się do treści art. 53a ust. 1 upb zaznaczył, że nie istnieje regulacja, która zobowiązywałaby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Organizacja w piśmie z 2 kwietnia 2025 r., powołując się na znak sprawy [...] (znak umieszczony na korespondencji, którą organ przesyłał do Stowarzyszenia), wniosła do Sądu skargę na bezczynność PINB, który nie rozpoznał wniosku złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 kpa o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej P.1.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że wniesienie skargi było konieczne, ponieważ organy odmawiają podporządkowania się woli ustawodawcy w zakresie literalnego brzmienia art. 31 § 1 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 2 oraz 31 § 2 kpa. Organ chce mieć zagwarantowane prawo, że nikt poza inwestorem nie będzie uczestniczył w ewentualnym postępowaniu lub w przypadku braku jego wszczęcia, że nie będzie możliwości negowania tego stanowiska, a w grę wchodzą setki tysięcy złotych, ponieważ obiekt jest użytkowany od lat nielegalnie przy aprobacie organu nadzoru budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skargi organizacja przywołała obszernie uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że obecnie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, a zatem organowi nie można zarzucić opieszałości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 8 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Na podstawie art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).
Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa).
Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).
Sąd ustalił, że w sprawie brak było przeszkód formalnych do wniesienia, a następnie rozpoznania skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1-2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł do WINB ponaglenie w trybie art. 37 § 1 kpa, a tym samym wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Wniesienie skargi na bezczynność nie było ograniczone terminem.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia w określonym przez prawo terminie działania w danej formie, którego jednak zaniechał.
Przedmiotem sądowej kontroli prowadzonej wskutek skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień, lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jej celem jest zatem ochrona procesowa strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy organ nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, to jest do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości.
W sprawie niniejszej poza sporem i ewentualnymi wątpliwościami pozostaje okoliczność, że zgodnie z art. 53a ust. 1 upb postępowania uregulowane w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie przesądził bowiem, że postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 upb wszczynane są wyłącznie z urzędu, z jednym jednakże wyjątkiem, kiedy to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wystąpi z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 49f upb (art. 53a ust. 2 upb). Wyjątek ten nie ma jednak w sprawie znaczenia.
W rozpoznanej przez Sąd sprawie organ zawiadomiony przez Stowarzyszenie pismem z 16 lutego 2024 r. o wątpliwościach dotyczących legalności rozbudowy i użytkowania stacji bazowej podjął czynności kontroli. Organ wykonywał więc czynności przewidziane w art. 81 i następnych upb oraz czynił to bez zbędnej zwłoki.
PINB nie wszczął jednak jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zmierzając wpierw do ustalenia, czy istnieją do tego podstawy faktyczne i prawne. Następnie organ wydał 7 maja 2024 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz wskutek wniosku złożonego przez organizację w trybie art. 31 § 1 kpa. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez WINB, który stwierdził, że nieprawidłowa jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze wydania i doręczenia stosownego postanowienia w sytuacji, gdy takie postępowanie może być prowadzone wyłącznie z urzędu.
W takim stanie sprawy organ ponownie przeprowadził czynności kontrolne, ustalił, że nie wystąpiło w sprawie naruszenie Prawa budowlanego uprawniające organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i zawiadomił o tym skarżącego pismem z 12 września 2024 r. PINB nie nadał temu pismu procesowej formy postanowienia pozostając związanym postanowieniem WINB z 4 lipca 2024 r.
Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest więc ustalenie, czy PINB pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku organizacji z 16 lutego 2024 r. Z tego powodu istotne jest ustalenie relacji pomiędzy przepisami art. 31 kpa (powołanymi przez Stowarzyszenie) a przepisem art. 53a ust. 1 upb (powołanym przez PINB). Jak bowiem stanowi art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 kpa). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa).
Przepisy art. 31 § 1 pkt 1-2 kpa przewidują dwa sposoby uzyskania dostępu przez organizację społeczną do postępowania administracyjnego. Może się ona bowiem zwrócić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia do udziału w pozostającym już w toku procesie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie takiego wniosku nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma charakter związany. Spełnienie przez organizację społeczną przesłanek udziału w postępowaniu obliguje organ do uwzględnienia żądania. Ustawodawca w art. 31 § 1 kpa wymienił dwa warunki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, które muszą być spełnione łącznie, są to: uzasadnienie takiej aktywności celem statutowym organizacji oraz przemawiający za tym interes społeczny.
Wszczęcie postępowania z inicjatywy organizacji społecznej następuje z urzędu, bo wniosek tej organizacji nie pochodzi od strony, a organizacja bierze udział w procesie w sprawie cudzej, nie posiadając w niej własnego interesu prawnego (M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31).
Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu na podstawie art. 31 kpa (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 31 i powołane tam orzeczenia). W wyroku z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, NSA wyjaśnił, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego wymaga zweryfikowania go na podstawie przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa i wypowiedzenia się w tej kwestii w formie postanowienia. To w tej formie (postanowienia) i na tym etapie procedury (postępowania wstępnego) organ, do którego żądanie zostało skierowane, ocenia czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny.
Z treści art. 31 § 2 kpa wprost wynika, że organ w niniejszej sprawie, po zweryfikowaniu zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa (cele statutowe organizacji oraz interes społeczny), powinien był albo uznać żądanie organizacji za uzasadnione i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Na to ostatnie służyłoby skarżącemu zażalenie. Sąd zauważa, że odmowa wszczęcia postępowania z urzędu może być uzasadniona w szczególności brakiem interesu społecznego.
W wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1380/17, NSA wskazał, że interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszone.
Co do zasady zależnie od ustaleń poczynionych w toku kontroli, to PINB – w ramach przysługujących mu kompetencji – rozstrzyga o tym, czy należy wszcząć jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Jednakże WINB a następnie PINB pominęły okoliczność, że podmiotem żądającym wszczęcia postępowania jest organizacja społeczna powołująca się na uprawnienia z art. 31 kpa, a zatem odpowiedź organu na żądanie Stowarzyszenia dotyczące wszczęcia postępowania, niezależnie od tego, czy w ocenie PINB postępowanie administracyjne należy wszcząć, czy jednak nie, powinna przybrać procesową formę postanowienia (art. 31 § 2 kpa). Odpowiedź zawarta w skierowanym do Stowarzyszenia piśmie informacyjnym z 12 września 2024 r. takiego wymogu nie spełnia.
W istniejącym stanie prawnym postanowienie PINB, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, może być wydane po zweryfikowaniu czy w ogóle istnieje sprawa, w której można wszcząć z urzędu postępowanie, a więc czy istnieją faktyczne i prawne przesłanki przemawiające za uruchomieniem postępowania jurysdykcyjnego w trybie przepisów kpa. Organ podjął w tym celu stosowne czynności w ramach swych kompetencji (czynności kontrolne) i uczynił to bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). PINB czynności te zakończył i powiadomił o tym skarżącego, ale nie to jest przyczyną skargi na jego bezczynność, wniesionej przez organizację, lecz brak sformalizowanej (procesowej) reakcji na wniosek z 16 lutego 2024 r. W sprawie niniejszej w następnej kolejności organ powinien był ustalić, czy za wszczęciem postępowania przy zastosowaniu art. 31 kpa przemawiają cele statutowe organizacji i interes społeczny, co też pierwotnie uczynił i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero postanowienie WINB zmieniło ciąg czynności procesowych organu. Sąd zaznacza, że w sprawie ze skargi na bezczynność nie podlega ocenie merytoryczna prawidłowość aktów administracyjnych, a więc też wzmiankowanych wcześniej postanowień PINB i WINB. Sąd zatem tylko wyjaśnia, że w sytuacji braku faktycznych lub prawnych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, brak też będzie interesu społecznego, który w takim postępowaniu podlega ochronie (por. art. 7, art. 7b, art. 23, art. 24 § 4, art. 98 § 1, art. 99, art. 100 § 2, art. 102, art. 105 § 2, art. 108 § 2, art. 118 § 3, art. 137, art. 139 i inne kpa). Interes społeczny może bowiem na przykład przemawiać za wszczęciem postępowania z urzędu, przemawiać przeciwko umorzeniu postępowania pomimo wniosku strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, czy też przemawiać przeciwko zatwierdzeniu ugody administracyjnej. W każdym jednak przypadku musi istnieć podstawa do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Interes społeczny musi bowiem zostać skonkretyzowany w związku ze sprawą administracyjną. Oczywiście ustalenia i ocena prawna organu, zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 31 § 2 kpa, lecz odmawiającym wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, będą mogły być zweryfikowane wskutek wniesienia zażalenia, a także ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Bezpodstawna odmowa wszczęcia postępowania, mimo że organ ma informacje wskazujące na możliwość zaistnienia naruszenia przepisów prawa w stanie faktycznym potencjalnej sprawy, a także kompetencje do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania, będzie stała w sprzeczności z interesem społecznym, a w konsekwencji będzie naruszała zasadę legalizmu z art. 7 kpa.
W stanie sprawy organ powinien był zatem ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu wskutek wniosku Stowarzyszenia i odpowiednio do wyników przeprowadzonej analizy istnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa albo wszcząć postepowanie albo odmówić jego wszczęcia.
Biorąc pod uwagę zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego z art. 80 i następnych upb, w tym do prowadzenia czynności kontrolnych przed ewentualnym wszczęciem postępowania legalizacyjnego albo naprawczego, a wreszcie nakazaniem rozbiórki, należy stwierdzić, że przeprowadzone przez organ czynności kontrolne poprzedzające dokonanie oceny czy konieczne jest wszczęcie postępowania z urzędu, znajdują pełne umocowanie prawne. Jednak w stanie niniejszej sprawy, oprócz rozpoczęcia kontroli, PINB był też zobowiązany do zajęcia (bez zbędnej zwłoki) stanowiska w kwestii wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania i wyrażenia go w przewidzianej prawem formie postanowienia. Jeżeli organ stwierdził, że nie ma podstaw (lub nie ma jak dotąd podstaw) do wszczęcia postępowania z urzędu wskutek żądania Stowarzyszenia, to powinien tę ocenę zawrzeć w postanowieniu wydanym na podstawie art. 31 § 2 kpa. Organ nie mógł być bowiem zobowiązany do wszczęcia postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bez dostatecznych do tego podstaw i tylko dlatego, że żądała tego organizacja. Stowarzyszenie w sprawie niniejszej jest podmiotem aktywnie weryfikującym działania PINB z perspektywy ochrony interesu społecznego, ale nie może "wymusić" wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu pomimo braku do tego wystarczających podstaw faktycznych i prawnych.
W stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych Sąd uznał za konieczne odwołanie się do poglądów NSA wyrażonych w wyroku z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1814/24. Zdaniem NSA względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 upb wywieść, że wejście w życie tego przepisu nie stanowiło takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do całkowitego wykluczenia możliwości inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie upb ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 upb musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach. Brak jest rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową, celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie. Z taką sytuacją mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy wniosek strony składany w sprawach wymienionych w Rozdziale 5b upb stanowi tylko impuls do przeprowadzenia czynności wyjaśniających (kontrolnych) przez organ nadzoru, ale nie musi być załatwiony formalnie. Brak formalnego rozstrzygnięcia poddającego się kontroli instancyjnej oraz sądowej powodowałby, że tego typu inwestycja, jak stacja bazowa telefonii komórkowej mogąca niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, byłaby całkowicie poza kontrolą społeczną.
Odnosząc taką wykładnię prawa do stanu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że PINB, pomimo udzielenia w piśmie informacyjnym z 12 września 2024 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z 16 lutego 2024 r., pozostaje bezczynny, ponieważ odpowiedź organu nie przybrała prawidłowej, czyli przewidzianej prawem formy postanowienia z art. 31 § 2 kpa, które mogłoby podlegać następczej ocenie wskutek wniesienia środka zaskarżenia. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie 1 i punkcie 2 wyroku.
Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Należy w tym zakresie zauważyć, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w każdym przypadku bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa zawsze powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej, rozpatrywanej indywidualnie, sprawy. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, ponieważ organ nie przejawiał braku woli załatwienia sprawy, co można by rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił też to, że zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącego wynikała z wiążących wytycznych przekazanych organowi przez WINB w postanowieniu z 4 lipca 2024 r.
Wobec ustalenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł też podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie wnosiło też o to Stowarzyszenie.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.