II SAB/Op 59/23

II SAB/Op 59/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 i § 1a, art. 205 § 2, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 733
art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124, art. 124a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 3, art. 37, art. 61a § 1, art. 64 § 2, art. 12 § 1, art. 8 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na bezczynność Starosty Strzeleckiego w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej 1) zobowiązuje Starostę Strzeleckiego do rozpoznania wniosku skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. z dnia 12 września 2022 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Starosty Strzeleckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty Strzeleckiego na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C. sp. z o.o. w O. [dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, spółka] jest bezczynność Starosty Strzeleckiego [dalej: Starosta, organ] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 12 września 2022 r. (wpływ do organu – 28 września 2022 r.) skarżąca (wówczas: C.1 sp. j. w O.), na podstawie art. 33 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) [dalej: ustawa], w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) [dalej: u.g.n.], wystąpiła do Starosty Strzeleckiego o wydanie decyzji administracyjnej o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości położonej w N. przy ulicy [...], składającej się z działki ewidencyjnej o numerze a, poprzez umożliwienie wykonania prac polegających na umieszczeniu napowietrznej linii kablowej wraz z niezbędnym osprzętem oraz umożliwieniu późniejszego korzystania przez wnioskodawcę z infrastruktury umieszczonej na tej nieruchomości oraz jej eksploatacji, w tym przeprowadzania jej konserwacji lub naprawy, w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych, na warunkach określonych w projekcie umowy, załączonym do wniosku dostępowego z dnia 15 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że pismami z 15 lipca 2022 r. zwróciła się do B. Ż. i D. Ż. - współwłaścicieli ww. nieruchomości o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy na dostęp do przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając, że dostęp ten jest niezbędny dla realizacji Infrastruktury dofinansowywanej z Projektu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC). W pismach tych skarżąca opisała podstawę prawną, zakres planowanych prac i stosowaną technologię światłowodową. Ponadto, do pism został załączony projekt umowy dostępowej, w którym wyraźnie wskazano, na czym polegać ma zapewnienie dostępu do nieruchomości oraz przedstawiony został projekt graficzny posadowienia infrastruktury. Dalej skarżąca podniosła, że do dnia złożenia wniosku z 12 września 2022 r. współwłaściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na jej pismo oraz nie podjęli żadnych rozmów dotyczących dostępu do nieruchomości. W ocenie skarżącej oznacza to, że do dnia wystosowania przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji nie została zawarta umowa o dostępie w ustawowym terminie 30 dni (art. 33 ust. 3 ustawy), co czyni wniosek uzasadnionym i koniecznym. Skarżąca wskazała, że obowiązkiem udostępniającego, wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy, jest umożliwienie operatorowi umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. W razie niezawarcia odpowiedniej umowy w ustawowym terminie, operator może domagać się, aby Starosta ograniczył, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, przez udzielenie operatorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej obejmujących w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację. Końcowo wnioskodawczyni stwierdziła, że spełnia kryteria określone w ustawie oraz zastosowała procedurę konieczną do zawarcia umowy o dostępie do nieruchomości, a zasadność dostępu do nieruchomości potwierdzają okoliczności wskazane we wniosku. Nadmieniła też, że wykonanie przez wnioskodawcę infrastruktury nie spowoduje zmiany zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. Do wniosku dołączyła dokumenty w nim opisane, w tym dowody doręczenia w dniu 29 lipca 2022 r. wniosków skierowanych do właścicieli nieruchomości o zawarcie umowy. Wspomniane wnioski spółki zostały wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie listu poleconego.
Pismem z 6 października 2022 r. Starosta wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: K.p.a.], do uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości. Organ wyjaśnił, że – zgodnie z treścią art. 124 u.g.n. – wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku materiały pozwalające na ustalenie, że rokowania faktycznie były prowadzone i że faktycznie nawiązał kontakt z właścicielem nieruchomości lub chociaż próbował go nawiązać. Organ wskazał, że przeprowadzenie rokowań może przykładowo potwierdzać: kopia przesłanego do właściciela zaproszenia do udziału w rokowaniach wraz z potwierdzeniem odbioru; notatka z przeprowadzonych rokowań; oświadczenie właściciela nieruchomości o braku wyrażenia zgody na umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych; w przypadku braku możliwości nawiązania kontaktu z właścicielem nieruchomości lub odmowy podpisania przez niego notatki lub protokołu – oświadczenie lub notatka służbowa dokumentująca próbę nawiązania bezpośredniego kontaktu z właścicielem nieruchomości oraz okoliczności temu towarzyszące, podpisana przez osobę reprezentującą wnioskodawcę. W ocenie organu, materiały dołączone do wniosku nie są wystarczające dla przesądzenia, że rokowania faktycznie miały miejsce. Ponadto z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca zaproponował jakąkolwiek odpłatność za udostępnienie nieruchomości w drodze umowy. Organ odwołał się też do poglądu orzecznictwa, wedle którego działania zmierzające do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac nie mogą być pozorne, zatem wnioskujący o wydanie decyzji winien podjąć wszelkie możliwe działania, aby uzyskać zgodę właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. Organ pouczył też skarżącą, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
Odpowiadając na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z 19 października 2022 r. wyjaśniła, że we wniosku o wydanie decyzji wskazała, jako podstawę prawną swojego żądania, art. 33 ustawy, który jest przepisem szczególnym wobec przepisów u.g.n. Natomiast odpowiednie stosowanie art. 124 i art. 124a u.g.n, które przewiduje art. 33 ust. 7 ustawy, oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. Jedyną przesłanką, jaką ustanawia przepis art. 33 ust. 7 ustawy, umożliwiającą operatorowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji, jest bezskuteczny upływ 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o zawarcie umowy. Skarżąca podniosła, że termin ten upłynął z dniem 28 sierpnia 2022 r. Zdaniem wnioskodawczyni art. 33 ust. 7 ustawy ustanawia zatem inną przesłankę udzielenia zezwolenia niż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. Dlatego zastosowanie art. 124 ust. 3 u.g.n. i wypracowanego na gruncie tego przepisu orzecznictwa, z pominięciem art. 33 ust. 7 ustawy, oznaczałoby stosowanie art. 124 wprost, a nie odpowiednio. W przekonaniu skarżącej dowody załączone do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzają, że operator podjął wszelkie możliwe działania, do jakich był zobowiązany, aby uzyskać zgodę udostępniającego na korzystanie z nieruchomości. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż udostępniający w ogóle nie podjął negocjacji, konieczne stało się zainicjowanie procedury administracyjnej i złożenie wniosku o wydanie decyzji przez Starostę. Skarżąca podniosła również, że art. 33 ust. 2 ustawy nie wskazuje, że odpłatność za korzystanie z nieruchomości udostępniającego ma charakter obligatoryjny. Podkreśliła, że udostępniający miał możliwość odniesienia się do umowy, np. proponując wprowadzenie odpłatności w konkretnej wysokości, jednakże takiej propozycji nie wystosował. W ocenie wnioskodawczyni, organ w sposób niezrozumiały kwestionuje dołączone do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej wnioski o wyrażenie zgody na wykonanie telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z propozycją umowy dostępowej i wydrukami z systemu śledzenia przesyłek, stanowiącymi potwierdzenia doręczeń, twierdząc, że nie są wystarczające dla przesądzenia, że rokowania faktycznie miały miejsce. Fakt, że udostępniający nie odpowiedział na wniosek skarżącej i nie podjął rozmów dotyczących dostępu do nieruchomości nie może powodować, że działania operatora mogłyby zostać uznane za pozorne. Z tego względu, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie, wniosek nie jest obarczony żadnymi brakami i nie ma podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania.
Pismem z 31 października 2022 r. Starosta Strzelecki, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Stwierdził, że przesłane przez skarżącą wyjaśnienie nie może zostać przyjęte, jako uzupełnienie dokumentów z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości. Zdaniem Starosty, brak zapisu w przesłanej umowie o odpłatności świadczy o nietraktowaniu właściciela nieruchomości jako poważnego partnera do rozmów oraz przesądza o przerzucaniu na niego obowiązku zadbania o oczywiste elementy umowy, tj. wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości. Wedle organu, jest to działanie zamierzone, mające na celu wprowadzenie w błąd drugiej strony umowy. W tych okolicznościach, należy uznać, że skarżąca nie wykazała, iż dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać stosowną zgodę właściciela.
Pismem z 17 listopada 2022 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO] ponaglenie w związku z bezczynnością Starosty w wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Postanowieniem z 5 grudnia 2022 r., nr SKO.051.150.2022, SKO stwierdziło, że Starosta nie dopuścił się bezczynności. Następnie pismem z 26 października 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. W skardze zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:
1) art. 6 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez żądanie od skarżącej spełnienia dodatkowych wymogów niewynikających z przepisów prawa;
2) art. 64 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w sprawie wniosek był obarczony brakami formalnymi w postaci nieudokumentowania negocjacji z właścicielem nieruchomości, podczas gdy wniosek wszczynający negocjacje był oparty o przepis szczególny, tj. art. 33 ust. 7 ustawy, a ustawowy termin na zawarcie umowy upłynął bezskutecznie, co zostało udowodnione, poza tym negocjacje prowadzone na podstawie tego przepisu szczególnego, które zostały dostatecznie udokumentowane, wyczerpują wymóg rokowań wymaganych na podstawie przepisu ogólnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., co oznacza, że wniosek nie zawierał braków formalnych i podlegał rozpoznaniu;
3) art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art 124 ust. 3 u.g.n., polegające na zastosowaniu art. 124 ust. 3 u.g.n. wprost, a nie odpowiednio, i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że skarżąca jest zobowiązana do podjęcia dodatkowych działań wykraczających poza wystąpienie z wnioskiem do właściciela nieruchomości o zawarcie umowy oraz przeprowadzenie negocjacji – i tym samym przyjęcie, że w niniejszej sprawie działanie skarżącej nie wypełniło przesłanek rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie; w ocenie skarżącej powyższe działania organu stanowią skutek pominięcia podczas dokonanej subsumcji przepisu szczególnego, tj. art. 33 ustawy;
4) art. 33 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaoferowanie odpłatności umowy stanowi wymóg formalny dla podjęcia postępowania i wydania decyzji przez organ, podczas gdy – z literalnego brzmienia art. 33 ust. 2 ustawy – wynika jednoznacznie, iż odpłatność umowy stanowi kwestię dobrowolnych ustaleń stron, przez co rozumieć należy, iż wymóg zaoferowania odpłatności nie wynika z przepisów i – co więcej – nie stanowi przesłanki warunkującej podjęcie przez organ postępowania; wnioskodawczyni przedstawiła swoją propozycję, do której właściciel nieruchomości mógł się ustosunkować (z czego dobrowolnie zrezygnował, pozostawiając wniosek bez odpowiedzi);
5) art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że bezskuteczny upływ 30 dni od dnia wystąpienia do właściciela z wnioskiem o zawarcie umowy jest niewystarczający dla spełnienia wymogów formalnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, albowiem skarżąca jest zobowiązana do podjęcia dodatkowych działań mających na celu przeprowadzenie rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.
W związku z tymi zarzutami, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej bez zbędnej zwłoki, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi skarżąca opisała przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że powyższy wniosek nie jest obarczony brakami formalnymi, albowiem oparty jest o przepis szczególny, tj. art. 33 ust. 7 ustawy, a negocjacje prowadzone na podstawie przepisów szczególnych wyczerpują wymóg rokowań wymaganych na podstawie przepisu ogólnego, to jest art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie skarżącej art. 33 ust. 7 ustawy łagodzi wymogi formalne wniosku, przez wprowadzenie ustawowego terminu na zawarcie umowy w miejsce przeprowadzenia nieterminowych rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z regulacją szczególną, w razie bezskutecznego upływu 30 dni wnioskodawca jest uprawniony wystąpić do odpowiedniego organu w celu rozpatrzenia sprawy. Natomiast jedynym ustawowym wymogiem związanym z negocjacjami, wymagającym udokumentowania, jest bezskuteczny upływ 30 dni i to zostało przez skarżącą udokumentowane. Organ, żądając od wnioskodawczyni spełnienia dodatkowych wymogów niewynikających z przepisów prawa, w przekonaniu skarżącej, naruszył art. 6 K.p.a. ustanawiający zasadę praworządności. Z kolei przyjmując wykładnię stosowania art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art. 124 u.g.n. przedstawioną przez organ, bierność właściciela nieruchomości i niepodejmowanie negocjacji w każdym przypadku uniemożliwiałoby zainicjowanie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, w żadnym przypadku propozycja nieodpłatnego dostępu nie stanowi ani braku formalnego wniosku, ani nie stanowi przesłanki negatywnej dla rozpatrzenia sprawy, czy dla wydania decyzji administracyjnej. Dalej skarżąca wskazała, że niepodjęcie żadnych czynności w przedmiocie wniosku strony, na skutek nieuprawnionego pozostawienia go bez rozpoznania, powoduje nadto uchybienie przepisom postępowania administracyjnego regulującym terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 K.p.a. Poza tym, organ w sposób nieuprawniony pozostawił wniosek bez rozpoznania, a więc nie podejmuje dalszych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, że po stronie Starosty wystąpiła bezczynność.
W odpowiedzi na skargę, organ zgodził się ze skarżącą, że wyczerpała możliwości wskazane w art. 33 ustawy, jednak przesłanie korespondencji listowej do udostępniającego nieruchomość nie stanowi udokumentowania przeprowadzonych rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ podtrzymał stanowisko, że warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Natomiast z materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskodawczyni w ogóle nie przeprowadziła rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co jest warunkiem wystąpienia do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni jedynie przesłała właścicielowi projekt umowy dostępowej, zgodnie z art. 33 ustawy. Reasumując, organ stwierdził, że skarżąca nie uzupełniła wniosku o brakujące dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości, dlatego wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), [dalej: P.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować należy, że – w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne czy też negatywne, a nawet – czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie przez stronę skarżącą, że wniosła stosowne ponaglenie.
W niniejszej sprawie skarżąca, przed złożeniem skargi do Sądu, dopełniła wymogu formalnego wynikającego z art. 53 § 2b P.p.s.a., składając ponaglenie z dnia 17 listopada 2022 r. w trybie art. 37 K.p.a. Dlatego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna, podlega merytorycznej ocenie.
Przystępując do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani – w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
Stosownie do powyższego, podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1-2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 K.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wedle zaś art. 61 § 3 K.p.a. – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
W rozpoznanej sprawie wskazać również trzeba, że podstawę prawną wniosku skarżącej z dnia 12 września 2022 r. o wydanie przez Starostę decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości stanowił art. 33 ust. 1 ustawy, której celem jest zapewnienie powszechności usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym, korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony umowy postanowią inaczej (art. 33 ust. 2 ustawy). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 ustawy). Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n. (art. 33 ust. 7 ustawy).
Stosownie zaś do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wedle zaś art. 124 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w roku 2022) udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podjęte przez skarżącą próby zawarcia umów w trybie art. 33 ustawy nie przyniosły skutku, ponieważ współwłaściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na propozycję zawarcia tzw. umowy dostępowej. W tej sytuacji w pełni dopuszczalne było złożenie przez skarżącą wniosku i prowadzenie postępowania w trybie art. 33 ust. 1 ustawy. Jednakże, jak wskazano wyżej, przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji, a przez odesłanie w ust. 7 ww. przepisu nakazuje odpowiednie stosowanie art. 124 i art. 124a u.g.n.
Odpowiednie stosowanie art. 124 i 124a u.g.n. nie oznacza pominięcia zastosowania w sprawie art. 33 ust. 1 ustawy. Istotne pozostają warunki zakreślone w tym przepisie zarówno co do podmiotu na rzecz, którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości, rodzaju inwestycji uzasadniającej to ograniczenie, ale także pozostałe wymienione w nim przesłanki (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2427/17).
W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 33 ust. 7 ustawy, rację ma skarżąca wskazując, że stosowanie w sprawie art. 124 u.g.n. powinno odbywać się w sposób "odpowiedni". Powołany przepis nie jest autonomiczną podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji. Udostępnienie operatorowi nieruchomości w celu zamontowania określonych urządzeń odbywa się w trybie art. 33 ustawy, a więc – co do zasady – na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem a właścicielem. Dopiero, gdy umowy zawrzeć się nie uda, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 124 i 124a u.g.n. Zawarte w treści art. 33 ust. 7 ustawy odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. oznacza, że normatywnym trzonem sprawy nadal pozostaje art. 33 ustawy, natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji art. 124 u.g.n. może znaleźć zastosowanie wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź też w ogóle (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16). Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącą, że odpowiednie stosowanie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy nie może oznaczać, iż w sprawie nie ma już zastosowania art. 33 ustawy. Wciąż zatem pozostają wiążące te jego postanowienia, które dotyczą podmiotu, na rzecz którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości oraz kategorii inwestycji, a także warunki dotyczące możliwości zawarcia umowy o korzystanie z nieruchomości.
W związku z powyższym, Sąd podzielił wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że w przypadku niezawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora ze stosownym wnioskiem, zasadny jest tryb administracyjny uzyskania uprawnień do nieruchomości. W takim przypadku negocjacje przeprowadzone w celu zawarcia umowy, o której mowa wyżej, mogą być traktowane jako negocjacje, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. M. Balwicka-Szczyrba, Korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych - właścicieli urządzeń przesyłowych, Warszawa 2015, s. 300). Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy pomiędzy właścicielem a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym (operatorem), o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy, starosta na gruncie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma obowiązek rozważenia konieczności wydania decyzji o sposobie ograniczenia z korzystania z nieruchomości, z uwzględnieniem treści art. 33 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1098/19). Odnotowania jeszcze wymaga, że powołane wyżej przepisy ustawy oraz u.g.n. nie zawierają odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłączają stosowania przepisów K.p.a.
Przenosząc powyższe regulacje i uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną bezczynnością Starosty należało ocenić od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, tj. od 28 września 2022 r. (data wpływu do organu). W tym miejscu od razu zaznaczyć trzeba, że Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje – co do zasady – także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 i powołane tam orzecznictwo). Przyjmując zatem, że w dniu 28 września 2022 r. wniosek skarżącej wpłynął do organu i z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania, Starosta powinien bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w terminie do dwóch miesięcy, załatwić sprawę. Z akt sprawy wynika, że pismem z 6 października 2022 r. organ wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.
Zestawiając treść tego wezwania z dokumentacją przedłożoną przez skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, należy stwierdzić, że żądanie dołączenia dokumentów z rokowań było nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego występującego w niniejszej sprawie. W tym zakresie dostrzec trzeba, że wnioskodawca będący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wykazał przeprowadzenie czynności, o których mowa w art. 33 ustawy. O bezskutecznym przeprowadzeniu negocjacji ze współwłaścicielami świadczy bowiem dołączona do akt korespondencja skierowana przez skarżącą do współwłaścicieli nieruchomości w postaci: wniosków o wyrażenie zgody na wykonanie telekomunikacyjnej linii kablowej z 15 lipca 2022 r., projektów umowy dostępowej, w których wyraźnie wskazano na czym polegać ma zapewnienie dostępu do nieruchomości, załączników graficznych obrazujących projektowane posadowienie infrastruktury, dowodów nadania i odebrania tej korespondencji, oraz brak odpowiedzi na nią przez współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu wykazane przez skarżącą czynności spełniają wymóg przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż współwłaścicielom nieruchomości przedstawiono opis inwestycji, lokalizację na mapie oraz warunki umowy, do których mogli się ustosunkować. Natomiast bezskuteczny upływ terminu 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora do współwłaścicieli uprawniał skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez organ decyzji zobowiązującej współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości. Tym samym nieuprawnione, bo nieznajdujące oparcia w omówionych wyżej przepisach, było wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku, a w dalszej kolejności pozostawienie go bez rozpoznania.
Również błędnie przyjął organ, że warunkiem koniecznym do zawarcia umowy dostępowej jest zaproponowanie odpłatności. Takiego wymogu nie wprowadza ani art. 124 u.g.n., ani też art. 33 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że strony mogą postanowić o nieodpłatnym korzystaniu z nieruchomości. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy współwłaściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na propozycję zawarcia umowy, skarżąca nie miała obowiązku podejmowania innych działań. Skoro zatem wnioskodawczyni wypełniła obowiązki określone w art. 33 ustawy, to niezasadne było skierowane do niej wezwania organu do podejmowania innych starań w celu spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań. Sąd uznał zatem, że – w okolicznościach niniejszej sprawy – organ wadliwie zastosował art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji organ nie dotrzymał też, określonych w art. 35 K.p.a., terminów na wydanie decyzji. Poza tym, w całym ocenianym okresie, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 36 § 1 K.p.a., Starosta nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Tymczasem, jak już wyżej wykazano, charakter sprawy nie wymagał ani dopuszczania dodatkowych dowodów, ani też podejmowania innych czynności, które mogły mieć wpływ na jak najszybsze i skuteczne wyjaśnienie oraz zakończenie sprawy. Z kolei podejmowane przez organ czynności były niewątpliwie nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wskazać także trzeba, że stanowiska Sądu nie może zmienić, przywołane przez organ w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, stanowisko NSA, które dotyczy innego stanu faktycznego oraz prawnego, albowiem nie uwzględniało ono regulacji szczegółowej zawartej w art. 33 ustawy.
Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy dotyczącej wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej. Dodatkowo akta sprawy potwierdzają, że organ przekraczając termin załatwienia sprawy i jednocześnie nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy, nie podejmował stosownych czynności procesowych. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., naruszył ustawowe terminy załatwienia sprawy oraz nie wykonał obowiązków określonych w art. 36 K.p.a. Opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ nie podejmował bowiem w odpowiednim czasie takich czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, Sąd uznał, że niepodejmowanie w rozpoznawanej sprawie skutecznych czynności procesowych oraz niewydanie decyzji w ustawowym terminie czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności Starosty. Również na dzień złożenia skargi do Sądu, pomimo upływu terminu, sprawa nie została załatwiona przez organ. Z tego względu, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 12 września 2022 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w każdym przypadku bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa zawsze powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej, rozpatrywanej indywidualnie, sprawy. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, co można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przy dokonywaniu oceny, Sąd uwzględnił, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynikała z dokonanej przez organ błędnej wykładni omówionych wyżej przepisów, która skutkowała przekonaniem Starosty, że wniosek skarżącej dotknięty jest brakami formalnymi, a w dalszej kolejności nieuzasadnionym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).