I SAB/Op 117/24

I SAB/Op 117/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1, art. 31, art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1, art. 120, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia P. w R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim w przedmiocie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 października 2024 r., w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 7 października 2024 r., 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim na rzecz strony skarżącej [...] Stowarzyszenia P. w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. [dalej: Stowarzyszenie, organizacja, skarżący] jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim [dalej: PINB, organ] w zakresie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, pismem z 7 października 2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do PINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr a w miejscowości D., powołując się przy tym na przepisy art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 8 października 2024r.
Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz z postanowień Statutu Stowarzyszenia wynika, że celem działania organizacji jest między innymi "ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego". Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez "występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur".
Pismem z 7 listopada 2024 r. organ odpowiedział organizacji, że jej żądanie nie może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. PINB w uzasadnieniu odwołał się do treści art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb] oraz wyjaśnił, że postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy mogą zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, zatem wniosek skarżącego nie mógł zobowiązać organu do wszczęcia postępowania. Organ wskazał też, że prowadzi czynności sprawdzające i wyjaśniające w sprawie, które nie zostały zakończone do dnia 7 listopada 2024 r. PINB zaznaczył, że w przypadku ustalenia okoliczności naruszenia regulacji prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 lub art. 50-51 upb, bezzwłocznie wdroży działania naprawcze, poprzez wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego. Odpowiedź organu została wysłana do organizacji w dniu 7 listopada 2024 r.
Akta administracyjne przedłożone Sądowi potwierdzają, że organ przeprowadził 5 listopada 2024 r. "kontrolę w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej" wskazanej w podaniu strony z 7 października 2024 r. Czynność tę utrwalono w protokole.
Stowarzyszenie pismem z 12 listopada 2024 r. wniosło do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB] ponaglenie na bezczynność PINB, "który nie zamierza rozpoznać wniosku złożonego podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 kpa o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr ewid a w miejscowości D. zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, o których mowa powyżej".
W stanowisku do ponaglenia (pismo z 20 listopada 2024 r.) PINB wyjaśnił między innymi, że przeprowadził czynności kontrolne, a także pozyskał decyzję Wojewody Opolskiego 6 listopada 2024 r. wydaną w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej.
WINB (w piśmie sporządzonym w formie dokumentu elektronicznego, bez daty w jego nagłówku) uznał, że ponaglenie Stowarzyszenia nie mogło zostać rozpatrzone w trybie art. 37 kpa dotyczącym ponagleń. Wyjaśnił przy tym, że wystąpienie organizacji zostało potraktowane jak interwencja wskazująca sferę wymagającą czynności kontrolnych oraz wyjaśniających, które to działania zostały podjęte, lecz nie zostały jeszcze zakończone. Ponadto WINB, zestawiając treść art. 53a ust. 1 upb, art. 61 kpa i art. 61a kpa, wskazał, że nie istnieje regulacja, która zobowiązywałaby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej podniósł też, że w przypadku skarg indywidualnych z art. 233 kpa, zestawiając treść tego przepisu z art. 53a ust. 1 upb, wynika, iż wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu nie jest obwarowane terminem ustawowym, a to oznacza, że wnoszącemu skargę w sprawie indywidualnej (interwencję) nie przysługuje ponaglenie.
Wobec powyższego organizacja wniosła skargę do Sądu na bezczynność PINB, który nie rozpoznał wniosku złożonego na podstawie "art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 kpa" o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej wymienionej w piśmie z 7 października 2024 r.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że wniesienie skargi było konieczne, ponieważ organy odmawiają podporządkowania się woli ustawodawcy w zakresie literalnego brzmienia art. 31 § 1 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 2 oraz 31 § 2 kpa. Organ chce mieć zagwarantowane prawo, że nikt poza inwestorem nie będzie uczestniczył w ewentualnym postępowaniu lub w przypadku braku jego wszczęcia, że nie będzie możliwości negowania tego stanowiska, a w grę wchodzą setki tysięcy złotych, ponieważ obiekt jest użytkowany od lat nielegalnie przy aprobacie organu nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego trudno podzielić stanowiska PINB i WINB, które przyjęły, że ustawodawca wyłączył kontrolę społeczną i to wyłącznie w stosunku do organów nadzoru budowlanego, których działania nie ma prawa oceniać sąd administracyjny, z czym nie sposób się zgodzić. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby doprowadzić do powstania patologii, ponieważ PINB niepodlegający kontroli sądowej mógłby robić wszystko, na co ma ochotę, bo wiedziałby, że jest poza kontrolą merytoryczną. Organizacja podkreśliła, że sposób rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania ustawodawca precyzyjnie określił w art. 31 § 1 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 31 § 2 kpa, a ww. przepisy nie przewidują żadnych odstępstw. Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego, czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy, wymaga wydania postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia lub decyzji administracyjnej. Stanowisko to oparł na brzmieniu art. 53a ust. 1 upb, znowelizowanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie uregulowane w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", którego wszczęcia domagał się skarżący, wszczyna się z urzędu. Art. 53a upb stanowi lex specialis wobec art. 61 kpa, dlatego wystarczającym działaniem było poinformowanie pismem skarżącego o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania. PINB argumentował, że organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania z urzędu nawet wówczas, gdy zgłoszone sygnały dotyczące konieczności zbadania legalności wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych pochodzą od określonych osób. Tym samym to organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu, wyznacza jego zakres, bez względu na istnienie bądź nie interesu prawnego donoszących podmiotów. Tym samym organ nie stwierdził w sprawie podstaw prawnych do wydania orzeczenia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym przez skarżącego zakresie, o czym poinformował bez zbędnej zwłoki.
W piśmie z 26 lutego 2025 r. organ zawiadomił Sąd między innymi o tym, że wznowił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wskazanej wyżej stacji bazowej. PINB zaznaczył, że w jego ocenie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania oraz podstawa uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również wszczęcia postępowania naprawczego zgodnie z przepisami upb, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Czynności administracyjne w niniejszej sprawie są w toku. Za stronę wznowionego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie uznano wyłącznie inwestora, to jest spółkę P.1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 8 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Na podstawie art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).
Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa).
Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).
Sąd ustalił, że w sprawie brak było przeszkód formalnych do wniesienia, a następnie rozpoznania skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1-2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł do WINB ponaglenie w trybie art. 37 § 1 kpa, a tym samym wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Wniesienie skargi na bezczynność nie było ograniczone terminem.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia w określonym przez prawo terminie działania w danej formie, którego jednak zaniechał.
Przedmiotem sądowej kontroli prowadzonej wskutek skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień, lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jej celem jest zatem ochrona procesowa strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy organ nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, to jest do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości.
W sprawie niniejszej poza sporem i ewentualnymi wątpliwościami pozostaje okoliczność, że zgodnie z art. 53a ust. 1 upb postępowania uregulowane w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie przesądził bowiem, że postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 upb wszczynane są wyłącznie z urzędu, z jednym jednakże wyjątkiem, kiedy to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wystąpi z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 49f upb (art. 53a ust. 2 upb). Wyjątek ten nie ma jednak w sprawie znaczenia.
W rozpoznanej przez Sąd sprawie organ zawiadomiony przez Stowarzyszenie pismem z 7 października 2024 r. o wątpliwościach dotyczących legalności rozbudowy stacji bazowej podjął czynności kontroli (patrz: protokół z 5 listopada 2024 r.), a także przystąpił do gromadzenia dokumentacji związanej z procesem inwestycyjnym (patrz: stanowisko PINB z 20 listopada 2024 r. dotyczące ponaglenia wniesionego przez skarżącego), o czym skarżący został poinformowany w pismach z 7 listopada 2024 r. i 20 listopada 2024 r. Organ wykonywał więc czynności przewidziane w art. 81 i następnych upb oraz czynił to bez zbędnej zwłoki.
PINB nie wszczął jednak jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zmierzając wpierw do ustalenia, czy istnieją do tego podstawy faktyczne i prawne. Natomiast, odnosząc się do żądania Stowarzyszenia zawartego w piśmie z 7 października 2024 r., zawiadomił skarżącego, że jego podanie nie może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie takie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu.
Istotna w sprawie jest zatem relacja pomiędzy przepisami art. 31 kpa (powołanymi przez Stowarzyszenie) a przepisem art. 53a ust. 1 upb (powołanym przez PINB). Jak bowiem stanowi art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 kpa). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa).
Przepisy art. 31 § 1 pkt 1-2 kpa przewidują dwa sposoby uzyskania dostępu przez organizację społeczną do postępowania administracyjnego. Może się ona bowiem zwrócić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia do udziału w pozostającym już w toku procesie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie takiego wniosku nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma charakter związany. Spełnienie przez organizację społeczną przesłanek udziału w postępowaniu obliguje organ do uwzględnienia żądania. Ustawodawca w art. 31 § 1 kpa wymienił dwa warunki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, które muszą być spełnione łącznie, są to: uzasadnienie takiej aktywności celem statutowym organizacji oraz przemawiający za tym interes społeczny.
Wszczęcie postępowania z inicjatywy organizacji społecznej następuje z urzędu, bo wniosek tej organizacji nie pochodzi od strony, a organizacja bierze udział w procesie w sprawie cudzej, nie posiadając w niej własnego interesu prawnego (M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31).
Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu na podstawie art. 31 kpa (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 31 i powołane tam orzeczenia). W wyroku z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, NSA wyjaśnił, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego wymaga zweryfikowania go na podstawie przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa i wypowiedzenia się w tej kwestii w formie postanowienia. To w tej formie (postanowienia) i na tym etapie procedury (postępowania wstępnego) organ, do którego żądanie zostało skierowane, ocenia czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny.
Z treści art. 31 § 2 kpa wprost wynika, że organ w niniejszej sprawie, po zweryfikowaniu zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa (cele statutowe organizacji oraz interes społeczny), powinien był albo uznać żądanie organizacji za uzasadnione i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Na to ostatnie służyłoby skarżącemu zażalenie. Sąd zauważa, że odmowa wszczęcia postępowania z urzędu może być uzasadniona w szczególności brakiem interesu społecznego.
W wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1380/17, NSA wskazał, że interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszane.
Co do zasady PINB słusznie stwierdził, że zależnie od ustaleń poczynionych w toku kontroli, to on – w ramach przysługujących mu kompetencji – rozstrzygnie o tym, czy należy wszcząć jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Organ nie dostrzegł jednak, że podmiotem żądającym wszczęcia postępowania jest organizacja społeczna powołująca się na uprawnienia z art. 31 kpa, a zatem odpowiedź organu na żądanie Stowarzyszenia dotyczące wszczęcia postępowania, niezależnie od tego, czy w ocenie PINB postępowanie administracyjne należy wszcząć, czy jednak nie, powinna przybrać procesową formę postanowienia (art. 31 § 2 kpa). Odpowiedź zawarta w skierowanym do Stowarzyszenia piśmie informacyjnym z 7 listopada 2024 r. takiego wymogu nie spełnia.
W istniejącym stanie prawnym postanowienie PINB, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, może być wydane po zweryfikowaniu czy w ogóle istnieje sprawa, w której można wszcząć z urzędu postępowanie, a więc czy istnieją faktyczne i prawne przesłanki przemawiające za uruchomieniem postępowania jurysdykcyjnego w trybie przepisów kpa. Organ podjął w tym celu stosowne czynności w ramach swych kompetencji (czynności kontrolne) i uczynił to bez zbędnej zwłoki (por. art. 35 § 1 kpa). PINB czynności tych nie zakończył do 7 listopada 2024 r., ale nie to jest przyczyną skargi na jego bezczynność, wniesionej przez organizację, lecz brak sformalizowanej (procesowej) reakcji na wniosek z 7 października 2024 r. W następnej kolejności organ powinien ustalić, czy za wszczęciem postępowania przy zastosowaniu art. 31 kpa przemawiają cele statutowe organizacji i interes społeczny. W konsekwencji można stwierdzić, że w sytuacji braku faktycznych lub prawnych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, brak też będzie interesu społecznego, który w takim postępowaniu podlega ochronie (por. art. 7, art. 7b, art. 23, art. 24 § 4, art. 98 § 1, art. 99, art. 100 § 2, art. 102, art. 105 § 2, art. 108 § 2, art. 118 § 3, art. 137, art. 139 i inne kpa). Interes społeczny może bowiem na przykład przemawiać za wszczęciem postępowania z urzędu, przemawiać przeciwko umorzeniu postępowania pomimo wniosku strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, czy też przemawiać przeciwko zatwierdzeniu ugody administracyjnej. W każdym jednak przypadku musi istnieć podstawa do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Interes społeczny musi bowiem zostać skonkretyzowany w związku ze sprawą administracyjną. Oczywiście ustalenia i ocena prawna organu, zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 31 § 2 kpa, lecz odmawiającym wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, będą mogły być zweryfikowane wskutek wniesienia zażalenia, a także ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Bezpodstawna odmowa wszczęcia postępowania, mimo że organ ma informacje wskazujące na możliwość zaistnienia naruszenia przepisów prawa w stanie faktycznym potencjalnej sprawy, a także kompetencje do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania, będzie stała w sprzeczności z interesem społecznym, a w konsekwencji będzie naruszała zasadę legalizmu z art. 7 kpa.
W stanie sprawy organ powinien był zatem ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu wskutek wniosku Stowarzyszenia i odpowiednio do wyników przeprowadzonej analizy istnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa albo wszcząć postepowanie albo odmówić jego wszczęcia.
Inaczej jednak będzie się przedstawiała sytuacja prawna organizacji społecznej, jeżeli organ już wszczął z urzędu administracyjne postępowanie jurysdykcyjne i dopiero po tym zdarzeniu poddał analizie wniosek organizacji o wszczęcie postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu właściwym sposobem postępowania organu będzie wówczas zastosowanie art. 9 kpa (zasada informowania), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zatem, jeżeli organ już prowadzi wznowione postępowanie administracyjne, na co wskazuje treść pisma PINB z 26 lutego 2025 r., to powinien poinformować o tym Stowarzyszenie wskazując równocześnie, że może ono wnosić o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 w zw. art. 31 § 3 kpa), a następnie poddać analizie ewentualnie złożony wniosek organizacji w tym przedmiocie.
W ocenie Sądu procesowo dopuszczalne byłoby też wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu wskutek wniosku organizacji, jeżeli organ powołałby się na okoliczność, iż postępowanie, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie już jest w toku. Taka sformalizowana odpowiedź organu na wniosek organizacji wymagałaby jednak szczegółowego porównania przedmiotu prowadzonego już postępowania jurysdykcyjnego oraz przedmiotu i zakresu wniosku o wszczęcie postępowania, w celu ustalenia, czy zaistniała tzw. tożsamość sprawy administracyjnej.
Biorąc pod uwagę zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego z art. 80 i następnych upb, w tym do prowadzenia czynności kontrolnych przed ewentualnym wszczęciem postępowania legalizacyjnego albo naprawczego, a wreszcie nakazaniem rozbiórki, należy stwierdzić, że przeprowadzone przez organ czynności kontrolne poprzedzające dokonanie oceny czy konieczne jest wszczęcie postępowania z urzędu, znajdują pełne umocowanie prawne. Jednak w stanie niniejszej sprawy, oprócz rozpoczęcia kontroli, PINB był też zobowiązany do zajęcia (bez zbędnej zwłoki) stanowiska w kwestii wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania i wyrażenia go w przewidzianej prawem formie postanowienia. Jeżeli organ stwierdził, że nie ma podstaw (lub nie ma jak dotąd podstaw) do wszczęcia postępowania z urzędu wskutek żądania Stowarzyszenia, to powinien tę ocenę zawrzeć w postanowieniu wydanym na podstawie art. 31 § 2 kpa. Organ nie mógł być bowiem zobowiązany do wszczęcia postępowania przewidzianego w upb bez dostatecznych do tego podstaw i tylko dlatego, że żądała tego organizacja. Stowarzyszenie w sprawie niniejszej jest podmiotem aktywnie weryfikującym działania PINB z perspektywy ochrony interesu społecznego, ale nie może "wymusić" wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu pomimo braku do tego wystarczających podstaw faktycznych i prawnych.
W stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych Sąd uznał za konieczne odwołanie się do poglądów NSA wyrażonych w wyroku z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1814/24. Zdaniem NSA względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 upb wywieść, że wejście w życie tego przepisu nie stanowiło takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do całkowitego wykluczenia możliwości inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie upb ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 upb musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach. Brak jest rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową, celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie. Z taką sytuacją mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy wniosek strony składany w sprawach wymienionych w Rozdziale 5b upb stanowi tylko impuls do przeprowadzenia czynności wyjaśniających (kontrolnych) przez organ nadzoru, ale nie musi być załatwiony formalnie. Brak formalnego rozstrzygnięcia poddającego się kontroli instancyjnej oraz sądowej powodowałby, że tego typu inwestycja, jak stacja bazowa telefonii komórkowej mogąca niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, byłaby całkowicie poza kontrolą społeczną.
Odnosząc taką wykładnię prawa do stanu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że PINB, pomimo udzielenia w piśmie informacyjnym z 7 listopada 2024 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z 7 października 2024 r., pozostaje bezczynny, ponieważ odpowiedź organu nie przybrała prawidłowej, czyli przewidzianej prawem formy postanowienia z art. 31 § 2 kpa, które mogłoby podlegać następczej ocenie wskutek wniesienia środka zaskarżenia. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie 1 i punkcie 2 wyroku.
Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Należy w tym zakresie zauważyć, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w każdym przypadku bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa zawsze powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej, rozpatrywanej indywidualnie, sprawy. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, ponieważ organ nie przejawiał braku woli załatwienia sprawy, co można by rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił to, że zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącego wynikała z błędnej wykładni prawa dokonanej przez organ, co było skutkiem braku należytego powiązania przepisów upb i kpa oraz kompleksowego odkodowania reguł prawnych z nich wynikających.
Wobec ustalenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł też podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie wnosiło też o to Stowarzyszenie.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.