I SAB/OP 101/24

I SAB/Op 101/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1, pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f,  pkt 5 lit. a i h, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, ust. 2, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4, pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1, ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 33
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 13
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 535
par. 2 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1869
art. 1, art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 6, art. 7 pkt 3, art. 13 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie do załatwienia wniosku A. B. z dnia 15 lipca 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nysie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku A. B. z dnia 15 lipca 2024 r., 3) stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez. A. B. (zwanego dalej też: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika – adwokata Ł. P. jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie (zwanego dalej też: organem lub Dyrektorem ZK), w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2024 r. (doręczonym organowi w dniu 26 lipca 2024 r.) skarżący, działając przez pełnomocnika, wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie z wnioskiem o udostępnienie w ramach informacji publicznej dokumentów (w formie papierowej) w postaci: poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy, dot. prowadzonej przez organ inwestycji "Rozbudowa Zakładu Karnego w Nysie o pawilon penitencjarny wraz z Infrastrukturą" oraz poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich sporządzonych protokołów odbiorów prac budowlanych, w ramach prowadzonej ww. inwestycji.
Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. (doręczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r.) organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione, albowiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej ustawą lub u.d.i.p. Wyjaśnił przy tym, że nie są one dokumentami urzędowymi oraz nie niosą komunikatów w sprawach publicznych. Stanowią jedynie poświadczenie wykonania zobowiązania określonego w umowie i należą do kategorii dokumentów zawieranych przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie obrotu gospodarczego z podmiotami prywatnymi. Organ wskazał, że dokumenty te zawierają oświadczenia woli lub wiedzy, które nie dotyczą bezpośrednio wykonywania władzy publicznej, ale zobowiązań i uprawnień o charakterze cywilnoprawnym. Powołując się na poglądy orzecznictwa organ stwierdził, że żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. (doręczonym organowi w dniu 26 sierpnia 2024 r.) skarżący uznając stanowisko organu za błędne i nieuzasadnione, wniósł ponaglenie w zakresie rozpoznania złożonego wniosku.
W piśmie z dnia 3 września 2024 r. (doręczonym w dniu 10 września 2024 r.) organ wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania instytucja ponaglenia uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej k.p.a., albowiem nie wydano decyzji administracyjnej, a postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się – poza wyjątkami wskazanymi w ustawie – w trybie unormowanym w k.p.a.
Następnie – jak wskazano na wstępie – w piśmie z dnia 3 sierpnia 2024 r., skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając Dyrektorowi ZK naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej dokumentacji oraz brak wydania decyzji wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania złożonego wniosku i udostępnienia żądanych dokumentów w formie papierowej, nie później niż w terminie 7 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w sprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 35.777,40 zł;
Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.: pism wnoszonych w sprawie i stanowiących odpowiedź organu; komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. - na wykazanie podstawy obliczenia wysokości sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego; wezwania do współdziałania w zakresie wykonania umowy na [...] z dnia 17 stycznia 2024 r. skierowane do generalnego wykonawcy - na wykazanie faktu niemożności prowadzenia prac podwykonawczych przez skarżącego na terenie inwestycji oraz ich przyczyn, wezwania generalnego wykonawcy do współdziałania i zasadności przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; wezwania do współdziałania w zakresie wykonania umowy nr [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r. skierowanego do generalnego wykonawcy na wykazanie faktu: niemożności kontynuowania prac budowlanych przez skarżącego na terenie inwestycji i ich przyczyn, wezwania generalnego wykonawcy do współdziałania, zasadności przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; pisma podwykonawcy o odstąpieniu od umowy z dnia 11 czerwca 2024 r. na wykazanie faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia o odstąpieniu od umowy, zakresu odstąpienia, niemożności kontynuowania prac przez skarżącego i zasadności przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że odpowiedź organu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a., co skutkowało niezachowaniem przez organ terminu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i bezczynnością organu. Dalej też, powołując się na poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego wywodził, że dokumenty objęte wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, a zasądzenie sumy pieniężnej uzasadnia fakt, że organ z uwagi na swoją bezczynność dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący wyjaśnił, że żądane dokumenty dotyczą inwestycji budowlanej, w której występował jako podwykonawca robót budowlanych, a Zakład Karny jako inwestor robót budowlanych. Podał, że na skutek zwłoki i opieszałości ze strony generalnego wykonawcy, zmuszony został do odstąpienia od umowy o roboty budowlane i w związku z tym podejmował próby przeprowadzenia czynności odbiorowych przerwanych robót. Podał nadto, że w trakcie prowadzonych rozmów inwestor uwarunkował wypłatę wynagrodzenia za zrealizowane roboty budowlane od sporządzenia protokołu z inwentaryzacji. Jego zdaniem oznacza to, że organ uchyla się od udostępnienia podwykonawcy dziennika budowlanego, celem uniemożliwienia podwykonawcy wejścia w posiadanie dokumentu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty wynagrodzenia za wykonane i jednocześnie przerwane roboty budowlane.
W ocenie skarżącego działania Dyrektora ZK, w sposób istotny godzą w jego interesy, albowiem musi on uczestniczyć w długotrwałych czynnościach odbiorowych, podczas gdy informacje zamieszczone w dzienniku mogłyby być podstawą do występowania z żądaniem niezwłocznej i bezpośredniej zapłaty za wykonane roboty budowlane. Mogą też przyczynić się do pozyskania przez skarżącego dowodów na to, że Inwestor na etapie realizacji robót posiadał wiedzę o wykonywanych przez skarżącego pracach budowlanych i mogą być podstawą do podniesienia zarzutów, w ewentualnym procesie o zapłatę nierozliczonego wynagrodzenia. W jego ocenie oznacza to zatem, że organ uniemożliwiając dostęp do dziennika budowy, zmierza do ograniczenia podwykonawcy dostępu do dokumentów niezbędnych do rozliczenia robót budowlanych i generuje szkodę po stronie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach skierowanych do skarżącego i wniósł o jej oddalenie. Powtarzając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 9 sierpnia 2024 r. - stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego - wyjaśnił też, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną. Jeśli natomiast sprawa nie dotyczy informacji publicznej wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy i wnioskodawca jest jedynie powiadamiany o odmowie. W tym przypadku wystarczy pismo informacyjne. Ponieważ żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej nie był uprawniony do wydania decyzji i niezwłocznie poinformował skarżącego o przyczynach, z powodu których żądana informacja nie może zostać uzasadniona. W tych okolicznościach natomiast nieuzasadniony jest zarzut bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora ZK w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902.) zwanej nadal ustawą lub u.d.i.p., obejmującego udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy oraz protokołów odbiorów prac budowlanych, dotyczących prowadzonej przez organ inwestycji.
Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Mając na uwadze, że przed wniesieniem skargi skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej k.p.a. wyjaśnić przyjdzie, że brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi wprawdzie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak dostrzec trzeba, że wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed jej wniesieniem nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu bezczynności. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. Ocena ta musi być natomiast dokonana na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego właściwego dla załatwienia sprawy w określonym przedmiocie, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu do podjęcia działania i wynikających z niej uprawnieniach oraz obowiązkach organu.
W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz że wniosek został skutecznie złożony, a w następnej kolejności, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której zastosowanie znajduje tryb jej udostępnienia określony w ustawie. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany podmiot odpowiednich czynności, określonych w ustawie, skutkujących ostatecznie rozpoznaniem wniosku.
Stosownie do art. 4 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi wątpliwości i nie jest to sporne między stronami, że dyrektor zakładu karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1869) dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej. Zgodnie zaś z art. 1 tej ustawy, Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Mocą art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 tej ustawy Służba Więzienna realizuje zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706) w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności i jest zobowiązana do zapewnienia w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa. Jak stanowi art. 6 ustawy o Służbie Więziennej koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa, a na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 7 tej ustawy do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Niewątpliwie zatem dyrektor zakładu karnego, jako organ Służby Więziennej realizującej zadania publiczne, których koszty pokrywane są z budżetu państwa, jest podmiotem zobowiązanym - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Rozstrzygając natomiast powstały na gruncie sprawie spór co do charakteru informacji żądanych przez skarżącego Sąd uznał za błędne stanowisko organu. W ocenie Sądu, informacje w postaci dokumentów, takich jak: dziennik budowy i protokoły odbiorów prac budowlanych - dotyczących prowadzonej przez organ inwestycji rozbudowy zakładu karnego, jako odnoszące się do działalności organu władzy publicznej i związane z realizacją zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.
Sformułowana wprost w art. 61 Konstytucji RP ogólna zasada dostępu do informacji publicznej jest związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., 1530 ze zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już podniesiono wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Zgodnie z treścią tej regulacji, za informację publiczną uznać należy przy tym m.in. wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i h ustawy). Jeżeli zatem do realizacji określonego zadania publicznego wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu uznać należy za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Taki charakter ma przy tym również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, ale odnosząca się do tych podmiotów.
W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia dokumentów zawierających informacje związane z inwestycją realizowaną przez dyrektora zakładu karnego ze środków publicznych. Wobec tego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że żądane dokumenty nie zabierają informacji w sprawach publicznych. W ocenie Sądu zarówno dziennik budowy, jak i protokoły odbiorów prac budowlanych stanowią źródło informacji o przebiegu i wykonaniu zadania publicznego jakim była realizowana inwestycja. Dla oceny charakteru żądanych informacji nie ma przy tym znaczenia wskazany przez organ cywilnoprawny charakter umowy na realizację tych zadań skoro inwestycja, której dotyczą żądane dokumenty, realizowana jest ze środków publicznych przez organ władzy publicznej w ramach powierzonych mu zadań publicznych. Stanowisko takie wyraził także NSA w wyroku z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1551/23.
Uwzględniając aktualne poglądy orzecznictwa zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przyjąć należy, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 36/24 i powołane tam orzecznictwo). W szczególności, na podstawie protokołów częściowych odbiorów robót weryfikowana jest realizacja umowy zawartej przez podmiot publiczny finansowanej ze środków publicznych. Protokół odbioru końcowego robót budowlanych zleconych w ramach wykonywania przez organ zadania publicznego stanowi z kolei informację o sprawach publicznych, w szczególności o sposobie wydatkowania środków publicznych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Op 76/24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 359/24).
Jeśli natomiast chodzi o dziennik budowy Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/23, w którym wskazano, że w świetle art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy i ma status dokumentu urzędowego. Jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, stanowi informację publiczną, albowiem – a co jest w sprawie niesporne - dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem przez organ zadań publicznych. Dokumentacja zaś procesu budowlanego obiektu, który był finansowany przez organ jako jego właściciela, zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji powierzonych organowi zadań. Dokumentacja procesu budowlanego jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również informacją o działalności organów nadzoru budowlanego, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania instytucji publicznych. Gwarancje prawa dostępu do informacji mają przyczyniać się do pełnego informowania społeczeństwa o wszystkim, co dotyczy życia publicznego. W konsekwencji dostęp do dziennika budowy dotyczącego inwestycji celu publicznego należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącego jako dotyczący informacji publicznej, organ zobowiązany był rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy.
Stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - ust. 2b u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie też do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Zaznaczyć przyjdzie, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.). Jeżeli jednak żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji o charakterze publicznym oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, w terminie do udostępnienia informacji publicznej, określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, organ przesłał do skarżącego pismo z dnia 9 sierpnia 2024 r., w którym wyraził błędne stanowisko o braku podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy uznając, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W wymaganym terminie, a także do chwili orzekania przez Sąd, nie udostępnił wnioskowanej informacji, jak również nie wydał w przedmiocie wniosku skarżącego stosownej decyzji, co skutkowało jego bezczynnością, o której na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2 wyroku.
W ocenie Sądu zgodzić się należy z poglądem skarżącego, że ww. pismo organu nie stanowiło decyzji odmownej. Podkreślić trzeba, że o charakterze pisma, tj. o tym, czy stanowi zwykłe pismo informujące, czy decyzję administracyjną decyduje jego treść, a nie forma. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. koniecznym elementem decyzji jest rozstrzygniecie, nazywane niekiedy osnową, które dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Decyzja winna też zawierać powołanie podstawy prawnej jej wydania (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie z treści pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego jednoznacznie wynika, że organ nie dokonała odmowy udostępnienia żądanych informacji lecz uznała, że informacje te nie są informacją publiczną podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy. Nie można zatem wskazanego pisma uznać za decyzję odmowną wydaną w omawianym trybie.
Skoro natomiast, jak już wyżej wskazano ocena organu dotycząca charakteru żądanych informacji jest nieprawidłowa, wobec brak rozpoznania wniosku w trybie ustawy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku, zobowiązał Dyrektora Zakładu karnego w Nysie do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.
W zakresie tej oceny Sąd uwzględnił, że organ bezzwłocznie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, a brak załatwienia wniosku w wymaganym trybie nie wynikał ze złej woli lub zaniedbań organu lecz z dokonania nieprawidłowej oceny merytorycznej co do charakteru żądanych informacji. Organ uzasadnił przy tym swoje stanowisko co w ocenie Sądu wyklucza intencjonalne lekceważenie wniosku i uchylanie się od realizacji ustawowego obowiązku. Tymczasem, rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Orzeczenie rażącego naruszania jest zatem zastrzeżone dla najbardziej skrajnych przypadków długotrwałej, bierności organów, lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy. Taka sytuacja natomiast w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej lecz błędna wykładnia przepisów ustawy.
Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe. Zdaniem Sądu przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, a jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane wówczas, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do takiej oceny.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535), opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone w kwocie 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie ustawy. Podkreślić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie dostępu do informacji publicznej oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi polegało zatem na zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami ustawy.