I SAB/Ol 7/23

I SAB/Ol 7/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III FZ 565/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 53 § 2b, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 125 § 1, art. 139 § 1, art. 140 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 609
art. 33 ust. 4.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Katarzyna Górska Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. K. (dalej jako strona, podatnik, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia.
Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt, organ, organ pierwszej instancji) z wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do postanowienia Wójta z 9 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania dalszego poboru podatku od nieruchomości. Wójt uznał pismo podatnika za zażalenie na postanowienie organu z 9 grudnia 2022 r. i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium). Jednak SKO pismem z 27 lutego 2023 r. przekazało wniosek strony z 19 grudnia 2022 r. Wójtowi do rozpoznania według właściwości. Natomiast postanowieniem z 14 marca 2023 r. rozpoznało ponaglenie skarżącego z 12 stycznia 2023 r. na niezałatwienie w terminie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do postanowienia Wójta z 9 grudnia 2022 r. Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin 14 dni na załatwienie sprawy. Ostateczne postanowienie SKO Wójt otrzymał 16 marca 2023 r. (dowód: Urzędowe Poświadczenie Odbioru, karta nr 193 akt sądowych).
Organ pierwszej instancji wystosował pismo z 28 marca 2023 r., określając je jako odpowiedź na zapytanie podatnika zawarte we wniosku z 19 grudnia 2022 r. Pismo podpisała N. O. bez podania stanowiska służbowego i powołania uprawnienia do podpisu. Następnie organ wydał 11 kwietnia 2023 r. postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości zawartych w postanowieniu z 9 grudnia 2022 r. Podpisał je Sekretarz Gminy [...] (k. 9 i 10 teczki akt organu, k. 22-26 akt sądowych).
W tych okolicznościach podatnik wywiódł skargę do WSA w Olsztynie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 19 grudnia 2022 r. Zwrócił się o rozważenie rozdzielenia spraw ze względu na bezczynność i z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, gdyż celowo prowadzi postępowanie nieefektywnie, lekceważąc zasady postępowania podatkowego;
2. zobowiązanie organu, z wyznaczeniem terminu, do rozpoznania wniosku w trybie rektyfikacji postanowienia.
Podniósł, że Wójt nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w terminie 14 dni, wyznaczonym przez SKO w postanowieniu z 14 marca 2023 r. Zarzucił, że postanowienie Wójta z 9 grudnia 2022 r. zawiera wady w zakresie umocowania osoby podpisującej, co uzasadnia zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Nie powołano podstawy prawnej, nie pouczono o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Przewlekłość polega na tym, że organ stwarza jedynie pozory zakończenia sprawy i w rzeczywistości nie prowadzi postępowania, gdyż żadna czynność organu nie była zgodna z prawem.
Wójt w odpowiedzi na skargę, podpisanej przez Sekretarza Gminy [...], wniósł o oddalenie skargi. Podał, że wyjaśnił wątpliwości strony najpierw w piśmie z 28 marca 2023 r., a następnie w postanowieniu z 11 kwietnia 2023 r.
Skarżący przedłożył przy elektronicznych pismach z 7 czerwca 2023 r.: ogólnym (k. 44-47 akt sądowych) i procesowym (k. 48-50) ww. pismo organu z 28 marca 2023 r. (k. 51-52) oraz postanowienie Wójta z 28 marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania dalszego poboru podatku, podpisane z upoważnienia Wójta przez N. O. (k. 53-54).
W piśmie procesowym z 5 października 2023 r. skarżący zarzucił, że nie można uznać przekazania skargi dokonanego przez Sekretarza Gminy, który nie jest osobą uprawnioną. Sekretarz Gminy wystąpił bez umocowania i jego czynności są nieskuteczne (k. 76-79 akt sądowych).
W kolejnym piśmie z 8 marca 2024 r. skarżący wniósł o zwrot wpisu od skargi. Wskazał ponadto, że w ramach sporu z organem w zakresie poboru podatku od nieruchomości nie posiadał prawnego dostępu do drogi publicznej. Wójt się ociąga z załatwieniem sprawy zbycia nieruchomości gminnej w celu zapewnienia obowiązkowego dostępu do drogi publicznej, dlatego podatnik zwrócił się do Sądu o ustosunkowanie się w niniejszej sprawie również w tym zakresie. Podał, że sam nie jest bezczynny, co potwierdzają liczne sprawy zawisłe przed WSA w Warszawie i Białymstoku, wyszczególnił sygnatury akt w celu zapoznania się ze sprawami przez tut. Sąd (k. 170-171).
Skarżący w piśmie procesowym z 14 lutego 2024 r. zwrócił się o jawne rozpoznanie sprawy (k. 138 akt sądowych). Sąd przychylił się do tego wniosku i rozpoznał sprawę na rozprawie 29 maja 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że wniesiona jednym pismem skarga podatnika została rozpoznana odrębnie jako skarga na bezczynność i odrębnie jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 19 grudnia 2022 r. Jest to też zgodne z oczekiwaniami skarżącego przedstawionymi w treści skargi. Zaznaczenia wymaga jedynie, że WSA w Olsztynie postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r., I SAB/Ol 6/23 odrzucił skargę podatnika na bezczynność Wójta, a do rozpoznania pozostała wyłącznie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w tym samym przedmiocie.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sąd ma na uwadze, że skargę podatnik poprzedził przez wniesienie ponaglenia z 12 stycznia 2023 r., a SKO uznało ponaglenie za uzasadnione. Kolegium wydało 14 marca 2023 r. postanowienie w tym zakresie i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin 14 dni na załatwienie sprawy.
Sąd ma na uwadze, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało wprost zdefiniowane w ustawie Ordynacja podatkowa, w przeciwieństwie do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), gdzie w art. 37 § 1 pkt 2 podano, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
W orzecznictwie i w doktrynie prawa wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub niepodjęcie czynności wskazanych w p.p.s.a., przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).
Uwzględniając zasady ogólne postępowania podatkowego i przepisy regulujące terminy załatwiania spraw podatkowych Sąd zauważa, że stosownie do art. 125 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako O.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Na podstawie art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Wobec tego sąd kontrolujący legalność działań administracji podatkowej zobowiązany jest rozważyć przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej poglądu orzecznictwa i doktryny prawa.
Przewlekłość w rozpoznawanej przez Sąd sprawie dotyczyła rozpatrzenia wniosku z 19 grudnia 2022 r. podatnika o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia Wójta z 9 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania dalszego poboru podatku od nieruchomości. Wójt nie załatwił wniosku strony z 19 grudnia 2022 r. przed wydaniem przez Kolegium postanowienia z 14 marca 2023 r., ani też w terminie 14 dni wyznaczonym przez SKO w tymże postanowieniu. Ostateczne postanowienie SKO organ pierwszej instancji otrzymał 16 marca 2023 r. Dlatego Wójt miał dodatkowo czas na załatwienie sprawy w terminie do 30 marca 2023 r. Postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości wydano natomiast dopiero 11 kwietnia 2023 r. i tego dnia przesłano podatnikowi w formie elektronicznej. Powoduje to uznanie, że Wójt rozpatrzył wniosek podatnika 12 dni po upływie wiążącego organ terminu.
Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w sprawie Sąd ma na uwadze, że pismo organu z 28 marca 2023 r. nie załatwiło wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia Wójta z 9 grudnia 2022 r. Podpisała je N. O., której umocowanie do reprezentowania Wójta nie zostało wykazane. Z kolei postanowienie Wójta z 28 marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania dalszego poboru podatku, nie różni się w swej treści od niepodpisanego postanowienia z 9 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania dalszego poboru podatku. Zostało wydane właśnie wobec niepodpisania postanowienia z 9 grudnia 2022 r., co też wskazano w ww. piśmie z 28 marca 2023 r. Nie było więc podstaw do uznania, że Wójt wyjaśnił wątpliwości podatnika pismem z 28 marca 2023 r., czy też postanowieniem z 28 marca 2023 r.
Natomiast wobec zarzutu skarżącego w tym zakresie Sąd stwierdza, że Sekretarz Gminy był uprawniony do reprezentowania organu. Podpisane przez Sekretarza Gminy w imieniu Wójta postanowienie 11 kwietnia 2023 r., jak też przekazanie skargi kwestionowane przez stronę w piśmie procesowym do tut. Sądu z 5 października 2023 r., nie zawierają podniesionej przez podatnika wady.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), dalej jako u.s.g., wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3769/21 i z 27 września 2023 r., III OSK 1993/22).
Ponadto w aktach sprawy I SO/Ol 3/24, do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny z powodu przekazania skargi przez Sekretarza Gminy w sprawie I SAB/Ol 7/23, Wójt załączył zarządzenie z 4 stycznia 2019 r. o powierzeniu Sekretarzowi Gminy prowadzenia określonych spraw Gminy. Wymieniony z imienia i nazwiska Sekretarz Gminy został upoważniony na czas nieokreślony do prowadzenia w imieniu Wójta spraw Gminy m.in. w zakresie zadań referatu podatków opłat lokalnych, upoważnieniem objęto wydawanie decyzji. Sekretarz Gminy jest w tej sytuacji uprawniony do reprezentowania organu, co czyni nieuzasadnione powiązane z tą kwestią zarzuty skargi naruszenia art. 2 i art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd uznał, że całokształt prowadzonego postępowania wskazuje, że Wójt dopuścił się przewlekłości. Szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania było nie tyle możliwe w rozpoznawanej sprawie, co powinno było mieć miejsce. Skoro sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego, to jej załatwienie powinno nastąpić zgodnie z art. 139 § 1 O.p. bez zbędnej zwłoki już w grudniu 2022 r. Sprawa nie była szczególnie skomplikowana, Wójt miał wyłącznie odpowiedzieć na wątpliwości strony co do treści postanowienia z 9 grudnia 2022 r. Przy czym Wójt nie zawiadamiał strony w toku postępowania o niezałatwieniu wniosku z 19 grudnia 2022 r. we właściwym terminie, na podstawie art. 140 § 1 O.p., w ramach którego mógł przedstawić okoliczności wpływające na wydłużenie postępowania.
Mając powyższe na względzie należało uwzględnić skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta i orzec jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w przeciwieństwie do oczekiwań strony skarżącej. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie wykazywało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na organ przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy i ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Trudno Wójtowi przypisywać celowość w nieefektywnym prowadzeniu postępowania. Pomimo, że wadliwie, to jednak organ zareagował na wniosek strony z 19 grudnia 2022 r. poprzez przesłanie wniosku jako zażalenie do SKO. Pismem z 28 marca 2023 r. próbował też wyjaśnić wątpliwości strony, choć nieskutecznie. Z tego powodu Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a.
Ponadto w przypadku, gdy w dniu wyrokowania organ załatwił już sprawę, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie stosuje przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie miał w tej sytuacji podstaw, aby na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, który Wójt już wydał. Organ spełnił ten wymóg poprzez wydanie postanowienia z 11 kwietnia 2023 r. Sąd w niniejszej sprawie wypowiada się wyłącznie w zakresie przewlekłości postępowania, nie zajmuje się innymi aspektami, wynikającymi zarówno z treści pism i postanowień organów, jak też skarżącego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie kontroluje zgodności z prawem wydanych aktów organów podatkowych ani też nie wypowiada się o samym sposobie załatwienia wniosku skarżącego z 19 grudnia 2022 r. Nie ustosunkuje się też do oczekiwań podatnika o wypowiedzenie się co do sporu z organem o dostępu do drogi publicznej, w tym do prośby o uwzględnienie spraw zawisłych przed WSA w Warszawie i Białymstoku. Wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.