I SAB/Lu 8/24

I SAB/Lu 8/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Wałejko /sprawozdawca/
Jakub Polanowski
Monika Kazubińska-Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
III FSK 651/25 - Wyrok NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 139 par. 3 i 4,art. 140
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. spółki akcyjnej w P. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w przedmiocie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2014 r. I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpoznania odwołania G. spółki akcyjnej w P. od decyzji Prezydenta Miasta Puławy z 5 maja 2023 r., nr PO.3220.5.2.5.2023; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz G. spółki akcyjnej w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. S.A. z siedzibą w P. (dalej: strona, skarżąca, spółka) pismem z 11 września 2024 r. wniosła skargę do Sądu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium, organ, organ odwoławczy) oraz przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Puławy (dalej: organ pierwszej instancji, organ podatkowy) z 5 maja 2023 r., nr PO.3220.5.2.5.2023, w przedmiocie odmowy ustalenia oprocentowania nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2014 rok.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 139 § 3 w zw. z art. 121 § 1 i art. 125 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.; dalej także: O.p.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, wbrew zasadom budzenia zaufania do organów podatkowych i szybkości działania organów podatkowych;
- art. 140 § 1 w zw. z art. 121 § 1 O.p., poprzez niezawiadomienie strony przez organ o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki, wbrew zasadzie budzenia zaufania do organów podatkowych.
W oparciu o te zarzuty wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji organu pierwszej instancji w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w odrębnych przepisach; zwrot od organu na rzecz strony kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że sprawa objęta skargą została załatwiona decyzją wydaną przez Kolegium 15 października 2024 r. Tym samym nie zachodzi już stan bezczynności, a wniosek strony o zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji organu pierwszej instancji jest bezzasadny. Organ wyjaśnił, że informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, w myśl art. 140 O.p. organ, a niewielkie opóźnienia spowodowane były nadmiarem obowiązków oraz okolicznością wypowiedzenia pełnomocnictwa, gdyż w ocenie organu, strona działająca dotychczas zawsze przez pełnomocników będzie chciała ustanowić nowego pełnomocnika do działania w postępowaniu, co jednak nie nastąpiło do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy podejmował czynności o charakterze analitycznym i rachunkowym w kontekście zastosowania stosownych przepisów prawa materialnego, analizował materiał dowodowy w związku z zarzutami odwołania, a skarżąca w odwołaniu podniosła naruszenie przez organ pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa materialnego dotyczących kwestii oprocentowania nadpłaty. Wobec tego organ nie zgodził się z zarzutami skargi, aby działania organu nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie można tutaj poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy. W ocenie Kolegium, na aprobatę nie zasługują również wnioski skargi o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz spółki określonej sumy pieniężnej, ponieważ co do zasady środki te mają charakter dyscyplinująco-represyjny i powinny być stosowane, gdy istnieje uzasadniona obawa, że organ nadal nie podejmie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzja została wydana 15 października 2024 r., a zatem brak jest okoliczności, które mogłyby świadczyć o pozostawaniu organu w bezczynności. Kolegium nadmieniło, iż stale rosnący wpływ spraw do organu odwoławczego (w 2021 r. – ok. 5.200 spraw, w 2022 r. – ok. 6400 spraw i w 2023 r. – 7000 spraw) oraz brak pozytywnej odpowiedzi na wnioski o dodatkowe etaty, znacznie utrudniał terminowe załatwianie wpływających do organu spraw, stanowiąc przyczynę niezależną od organu. W chwili obecnej przewodniczący składów orzekających w zakresie podatków i spraw pokrewnych prowadzą średnio około 100 spraw, co stanowi znaczne obciążenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż pomimo braku wniesienia ponaglenia, o jakim mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., skarga była dopuszczalna. Zasadniczo w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 3 O.p. W świetle bowiem tego przepisu, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia albo – jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej albo dyrektora izby administracji skarbowej – do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi jednak na to, że Ordynacja podatkowa ani ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym oraz nie wskazują żadnego innego organu, do którego można wnieść ponaglenie na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez kolegium, to w takim przypadku stronie nie przysługuje ten środek zaskarżenia, a wniesienie skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania samorządowego kolegium odwoławczego nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II FSK 3297/15; M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, art. 141 [ponaglenie na niezałatwienie sprawy podatkowej w terminie], [w:] M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Ordynacja podatkowa. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Warszawa 2023, Lex/el.).
Oceniając merytorycznie skargę wyjaśnić należy, że przepisy Ordynacji podatkowej oraz przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności" ani "przewlekłego prowadzenia postępowania". Przyjmuje się natomiast, że "bezczynność" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a.), przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce w racie prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W konsekwencji "przewlekłość postępowania" obejmuje zarówno opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i niezasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać z przyczyn leżących po stronie organu. Sąd rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania jest więc zobowiązany zbadać, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.
Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd nie kontroluje zatem zgodności z prawem wydanej przez organ odwoławczy decyzji podatkowej, lecz rozstrzyga, czy organ ten pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Przy badaniu zasadności skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania.
Zarzucenie przez stronę w jednym piśmie bezczynności i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której Sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Zawarte w skardze zarzuty opieszałości Kolegium obligują Sąd do ustalenia, czy organowi można przypisać zarzucaną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie decyzji.
Obowiązkiem organu podatkowego, zgodnie z art. 125 § 1 O.p., jest działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Stosownie do art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Przy tym do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 O.p.).
Z art. 140 § 1 O.p. wynika obowiązek organu podatkowego, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zaistniał zarówno stan bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, uzasadniający – co do zasady – uwzględnienie skargi. Z akt podatkowych wynika, że zostały one przekazane wraz z odwołaniem organowi 19 czerwca 2023 r. (20 czerwca 2023 r. akta zostały uzupełnione), a w terminie dwóch miesięcy od tej daty, który upłynął 19 sierpnia 2023 r. Kolegium nie tylko nie wydało decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, lecz również nie podjęło żadnej czynności procesowej. Pismem z 25 września 2023 r., a więc ponad półtora miesiąca po bezskutecznym upływie maksymalnego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 139 § 3 O.p., Kolegium wyznaczyło stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie poinformowało stronę, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 15 grudnia 2023 r., z uwagi na "konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i dodatkową analizę materiału dowodowego w związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu". Ten dodatkowy, przedłużony termin załatwienia sprawy upłynął również bezskutecznie, a dopiero dwa tygodnie później - 29 grudnia 2023 r. Kolegium przedłużyło załatwienie sprawy do 29 lutego 2024 r. tłumacząc to "obszernością materiału", "zawiłością sprawy" i potrzebą "dodatkowej analizę materiału dowodowego w związku z zarzutami odwołania". Również powyższy przedłużony termin zakończenia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie został przez Kolegium dochowany, gdyż organ w tym terminie (do 29 lutego 2024 r.) ani nie wydał decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, ani nie przedłużył terminu załatwienia sprawy. Kolejny – trzeci raz Kolegium przedłużyło załatwienie sprawy postanowieniem z 12 marca 2024 r. – do dnia 31 maja 2024 r. uzasadniając to w sposób analogiczny jak poprzednio (z powodu obszerności materiału dowodowego oraz konieczności dodatkowej analizy materiału dowodowego). Co więcej jest niesporne, że te same okoliczności skutkowały przedłużeniem terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2024 r. (postanowieniem z 29 maja 2024 r.) oraz do 30 listopada 2024 r. (postanowieniem z 4 września 2024 r.). Nie wymaga przy tym szerszej argumentacji wykazanie, że za służące bezpośrednio zakończeniu sprawy, to jest rozpoznaniu odwołania strony, nie może być uznane pięciokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Czynności te zostały bowiem podjęte na podstawie art. 140 § 1 O.p., a zatem miały jedynie na celu zawiadomienie strony o niezałatwienia sprawy w terminie i wskazaniu terminu rozpoznania sprawy.
Zdaniem Sądu, nie mogą usprawiedliwiać tego oczywistego stanu bierności organu odwoławczego w sprawie, który ustał dopiero po wpływie do organu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, podniesione przez Kolegium wyjaśnienia wskazujące na skomplikowany charakter sprawy oraz rosnący stale wpływ spraw, powiększający obciążenie orzeczników organu. Podkreślenia wymaga, że problemy kadrowe oraz napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej i jako takie nie mogą obarczać podatnika, tym bardziej, że jak przyznało Kolegium fakty te są niezmienne od kilku lat. Również wynikająca z akt sprawy okoliczność wypowiedzenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika strony w dniu 26 stycznia 2024 r. nie mogła uzasadniać niepodejmowania przez organ żadnych istotnych czynności procesowych w sprawie. Nawet jeśli organ spodziewał się, że w przyszłości strona będzie chciała ustanowić nowego pełnomocnika do działania w postępowaniu, to w żadnym razie nie mogło to usprawiedliwiać zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy. Jest jasne, że ustanowienie pełnomocnika jest prawem, nie zaś obowiązkiem podatnika, nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby strona występowała w sprawie samodzielnie. Sama zaś okoliczność, że w dotychczasowych postępowaniach w imieniu spółki występował pełnomocnik nie może być postrzegana jako przeszkoda w załatwieniu sprawy.
W ocenie Sądu, organ nie wykazał również, aby czynności procesowe podjęte w sprawie z uwagi na jej złożony charakter uzasadniały tak długi okres jej rozpoznawania – wynoszący ponad szesnaście miesięcy. W sprawie nie było konieczności żmudnego gromadzenia dowodów, w tym powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Kolegium nie stwierdziło również potrzeby przeprowadzenia rozprawy. Nie sposób zatem uznać, że okoliczności wskazane przez organ uzasadniały uchybienie terminu rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zarazem – jak trafnie podniesiono w skardze – w sytuacji, gdy przepisy Ordynacji podatkowej wyznaczają jako wzorzec, który organ odwoławczy ma obowiązek przestrzegać, termin dwóch miesięcy, brak rozstrzygnięcia sprawy nie tylko w tym terminie, ale również po pięciokrotnym przedłużeniu tego terminu, mimo postępowania ograniczonego do kwestii oprocentowania nadpłat, nie może być uznany za uzasadniony okolicznościami sprawy.
Na nieporozumieniu opiera się przy tym stanowisko organu, który twierdzi, że tak długi okres rozpoznawania odwołania skarżącej od decyzji organu podatkowego był w pełni usprawiedliwiony, gdyż był konieczny z uwagi na rozległość i zarazem wielowątkowość podejmowanych przez organ "czynności o charakterze analitycznym i rachunkowym w kontekście zastosowania stosownych przepisów prawa materialnego", co wynikało z tego, że organ "analizował materiał dowodowy w związku z zarzutami odwołania, a skarżąca w odwołaniu podniosła naruszenie przez organ I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego dotyczących kwestii oprocentowania nadpłaty". Pamiętać bowiem trzeba, że termin wskazany w art. 139 § 3 O.p. ma charakter maksymalny i jako taki właśnie przewidziany został przez ustawodawcę dla spraw w postępowaniu odwoławczym wymagających od organu drugiej instancji – z uwagi na złożony charakter tych spraw – podjęcia pracochłonnych "czynności o charakterze analitycznym" (bądź także "rachunkowym"). Regułą w świetle przepisów Ordynacji podatkowej jest zaś, jak wskazano wyżej, konieczność szybkiego (i zarazem wnikliwego) rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji, stosownie do art. 125 § 1 O.p. Przepis ten należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu podatkowym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w ustawie, lecz także w miarę możliwości załatwiać sprawy w terminach krótszych niż wyznaczone. Dlatego ustawodawca wyraźnie wskazuje, że postępowanie odwoławczy należy zakończyć "nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy". Natomiast sama potrzeba dokonywania wskazanych wyżej "czynności analitycznych" (bądź również "rachunkowych") oraz przeprowadzania – w koniecznym zakresie – wykładni przepisów prawa podatkowego nie może być – co do zasady – uznana za nadzwyczajną okoliczność uzasadniającą wydłużenie maksymalnego terminu rozpoznania sprawy.
Nie bez znaczenia w sprawie jest również to, że postępowanie podatkowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z 26 stycznia 2023 r. Tym bardziej zatem – zważywszy na spoczywający na organie odwoławczym wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie podatnika do organu (art. 121 § 1 O.p.) oraz działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 125 § 1 O.p.) – Kolegium zobowiązane było podjąć wszelkie możliwe czynności, aby jak najszybciej zakończyć postępowanie w tej sprawie. Obowiązkowi temu Kolegium – zdaniem Sądu – niewątpliwie nie sprostało.
W tych okolicznościach należało stwierdzić, że organ dopuścił się w sprawie nie tylko bezczynności, lecz również prowadził postępowanie odwoławcze w sposób noszący znamiona przewlekłości. Od 19 czerwca 2023 r., to jest od daty przekazania akt administracyjnych wraz z odwołaniem organowi, do 15 października 2024 r., to jest daty wydania decyzji, Kolegium – poza zakreśleniem stronie terminu celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – nie podejmowało działań zmierzających bezpośrednio do niezwłocznego zakończenia postępowania odwoławczego. Za takie działania nie można bowiem uznać pięciokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Ponadto, jak wskazano wyżej, organ kilkakrotnie nie dochował wyznaczanych stronie terminów załatwienia sprawy (zgodnie z art. 140 § 1 O.p.). W konsekwencji w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność organu. Jednocześnie – zdaniem Sądu – miała miejsce w tej sprawie przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej. Niezaprzeczalnie organ odwoławczy prowadził to postępowanie opieszale, niezasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy. Skoro bowiem po wpłynięciu do organu skargi 23 września 2024 r., organ był w stanie wydać decyzję kończącą postępowanie około trzy tygodnie później, to wskazuje, że sprawa ta mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym, nie zaś po ponad szesnastu miesiącach od wpływu do Kolegium odwołania z aktami administracyjnymi. Trafnie zatem zarzuciła strona, że podejmowane przez organ czynności procesowe – ograniczone przez ten okres do pięciokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (oraz jednorazowo wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie) – mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, co świadczy o tym, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono niezwłocznie, w rozsądnym terminie.
Z tych powodów – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym – w ocenie Sądu – bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).
Orzekając w tym zakresie Sąd miał również na uwadze, że konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki koresponduje z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 7 czerwca 2016 r. nr C 202, s. 389). Jednocześnie zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że w sprawach cywilnych korzystanie z prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zależy w oczywisty sposób od staranności stron i podejmowanych przez nie działań dla przyspieszenia postępowania. Strona ma nie tylko powstrzymywać się od składania wniosków i odwołań przedłużających rozpatrywanie sprawy, ale również podejmować kroki umożliwiające jej sprawniejsze prowadzenie (zob. M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2021, Lex/el., art. 6). Zdaniem Sądu, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu podatkowym uregulowanym przez przepisy Ordynacji podatkowej, to organ podatkowy prowadzi postępowanie i odpowiada za jego sprawne prowadzenie i zakończenie w rozsądnym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby strona przez podjęte przez siebie działania albo swoją bierność, mogła przyczynić się w jakikolwiek sposób do utrudniania lub przedłużania postępowania odwoławczego.
W opisanych wyżej okolicznościach sprawy, jako zasadne Sąd ocenił stanowisko skarżącej, że tak daleko idące opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ oraz towarzyszące temu okoliczności, to jest brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności (poza wydaniem postanowień w trybie art. 140 § 1 O.p. oraz wyznaczeniem stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w myśl art. 200 § 1 O.p.) przez okres kilkunastu miesięcy, wskazują, że Kolegium rażąco naruszyło obowiązek sprawnego załatwienia sprawy. Niewątpliwie bowiem zważywszy na terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień, ale także mając na uwadze podniesiony wyżej fakt, że strona w żaden sposób nie utrudniała organowi podjęcia orzeczenia kończącego sprawę, przewlekłość postępowania i bezczynność, jakich dopuściło się Kolegium w sprawie niniejszej nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Dla tej oceny miało szczególnie istotne znaczenie miało pięciokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, które organ uzasadniał obszernością materiału dowodowego oraz koniecznością dodatkowej analizy materiału dowodowego (a początkowo także koniecznością zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu), a jednocześnie w tym czasie, to jest od wpływu akt sprawy wraz z odwołaniem – co miało miejsce 19 czerwca 2023 r. do daty wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym – 15 października 2024 r., nie przeprowadził żadnych czynności w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ani nie zlecił przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Co więcej, z akt podatkowych sprawy nie wynika, aby poza wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz poza pięciokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy podejmował istotne dla wyniku sprawy czynności, które zostały odzwierciedlone w tych aktach.
Organ uchybił zarazem wymaganiom płynącym z mającej ugruntowanie konstytucyjne zasadzie zaufania, która ma kierunkowe znaczenie dla budowania prawidłowych relacji pomiędzy jednostką a władzą publiczną. Wskazać bowiem trzeba, że wynikająca z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa, wskazuje na fundamentalne dla postępowania przed organami władzy publicznej założenie, że organy powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, Komentarz do art. 2 [w:] P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2021, LEX/el., nr 4). Konsekwentnie reguluje te kwestie ustawodawca w odniesieniu do postępowania podatkowego, wymagając od organów podatkowych prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do tych organów (art. 121 O.p.). Bezsprzecznie pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy w szczególności zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 125 § 1 i 2 O.p., zgodnie z którą organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Organ podatkowy powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Z kolei gwarancją realizacji zasady szybkości postępowania jest określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Tych obowiązków organ odwoławczy niezaprzeczalnie nie dochował w rozpoznawanej sprawie.
Dlatego, zdaniem Sądu, w sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, należało przyjąć, że uchybienie przez organ odwoławczy terminom załatwiania spraw podatkowych miało charakter szczególnie jaskrawy, prowadząc do niezrozumiałej z punktu widzenia strony sytuacji, w której pomimo jasnych wytycznych odnoszących się do dalszego postępowania przed tym organem wynikających z opisanego wyżej wyroku NSA, Kolegium przez ponad szesnaście miesięcy nie rozpoznawało sprawy, w której podjęte przez organ czynności ograniczyły się do wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz do przedłużania terminu załatwienia sprawy, a zarazem – co miało także wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa – nastąpiło dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Mając więc na względzie całokształt okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że opieszałość organu odwoławczego w podejmowaniu czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji nie była w żaden sposób usprawiedliwiona, co uzasadniało stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Raz jeszcze wskazać trzeba, że nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że pomimo pięciokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem na jej szczególnie skomplikowany charakter, organ – z jednej strony – nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach podatkowych przez kilkanaście miesięcy, zaś – z drugiej strony – po wniesieniu skargi, był w stanie bez zbędnej zwłoki wydać w sprawie decyzję kończącą postępowanie.
Z tych wszystkich powodów, Sąd za zasadne uznał uwzględnienie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny organowi (pkt III sentencji). Stosownie do art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przepis ten pozostawia uznaniu sędziowskiemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.
W ocenie Sądu, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Wysokość tej grzywny mieści się niewątpliwie w granicach ustawowych wynikających z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a zarazem odpowiada wadze naruszeń prawa, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rażąco uchybiając obowiązkowi zakończenia postępowania w najkrótszym możliwym terminie. Zdaniem Sądu, z uwagi na opisane okoliczności sprawy, to jest zwłaszcza zważywszy na ponad kilkunastomiesięczny okres, podczas którego odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji oczekiwało bezskutecznie na rozpoznanie, a w tym czasie Kolegium nie podejmowało czynności zmierzających bezpośrednio do niezwłocznego rozpoznania sprawy, wysokość nałożonej na organ grzywny jest w istocie niewielka, jednakże umożliwia realizację wspomnianej funkcji represyjno-prewencyjnej przypisywanej przez ustawodawcę zastosowaniu tego środka prawnego.
Sąd ocenił natomiast jako niezasadne zawarte w skardze żądanie zasądzenia od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że przewidziana w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. suma pieniężna może być przyznana, gdy organ dopuścił się przewlekłości postępowania lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Strona wnosząc o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej we wskazanej w skardze wysokości, nie powołała się na poniesione przez skarżącą relewantne i obiektywne straty ekonomiczne bądź o innym charakterze, które miałyby powstać w wyniku opieszałości organu. Strona nie wskazała zatem w skardze na żadne konkretne okoliczności, które mogły skutkować wyżej wymienionymi negatywnymi skutkami dla skarżącej. Podkreślić trzeba, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej obowiązana jest wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością bądź przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Skoro skarżąca takiej argumentacji nie podniosła, Sąd nie miał podstaw, by uwzględnić jej wniosek w tym zakresie. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji).
Z kolei wobec tego, że Kolegium w dniu 15 października 2024 r. – a więc już po wniesieniu skargi – rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji oraz wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd umorzył zatem postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji).
Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt V sentencji) uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).
Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.