I SAB/Bk 3/25

I SAB/Bk 3/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Marcin Kojło /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 111
art. 170
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. w R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2023 rok 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. stwierdza, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 5. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1.000,00 (tysiąca) złotych; 6. nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej; 7. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 marca 2025 r. nr FN.3120.101.101.2023 Burmistrz Miasta Dęblin ustalił S. sp. z o.o. w R. (dalej powoływana jako: "Spółka", "skarżąca") zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2023 rok.
W dniu 22 kwietnia 2025 r. Spółka wniosła podanie o uzupełnienie ww. decyzji. Podanie skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej powoływane jako: "organ", "Kolegium"). W reakcji na to Kolegium odesłało skarżącej to podanie wraz z kopertą nadawczą. W dniu 4 sierpnia 2025 r. skarżąca wystosowała ponaglenie w tej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca zaskarżyła bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kolegium w sprawie przekazania według właściwości wniosku o uzupełnienie ww. decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z art. 170 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej jako: o.p.) wynika bezwzględny obowiązek przekazania podania organowi właściwemu. Przyjmuje się, że stwierdzenie niewłaściwości miejscowej przez organ nie może być utożsamiane z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż konsekwencją stwierdzenia niewłaściwości miejscowej przez organ jest oczywisty obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu miejscowo na podstawie art. 170 o.p.
Skarżąca zwróciła uwagę, że Kolegium było dotychczas karane za rażącą przewlekłość i bezczynność w odrębnym postępowaniu (II SAB/Bk 175/20). W przeszłości Kolegium analogicznie procedowało nad podaniami skarżącej składanymi w trybie art. 170 o.p. (I SAB/Bk 1/25).
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Kolegium do rozpoznania podania skarżącej z 22 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem sądu, stwierdzenie, że w wyżej wymienionej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność oraz że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na Kolegium grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), przyznanie od Kolegium na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
W uzasadnieniu pisma Kolegium wskazało, że zwróciło skarżącej pismo, w którym żądała doprecyzowania adresata kosztów postępowania podatkowego z uwagi na fakt, że w decyzji w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości nie orzeka się o kosztach tego postępowania. Zdaniem Kolegium nie było więc ono bezczynne w sprawie, bowiem na pismo skarżącej odpowiedziało mu w ciągu 3 dni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Dla porządku należy zauważyć, że art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej jako: "o.p.") uzależnia skuteczność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania od wcześniejszego złożenia ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi uczyniono bezczynność i przewlekłość SKO, które nie posiada organów wyższego stopnia; ze względu na to, jak i na brak odrębnej regulacji w tym zakresie, w sprawie nie zaistniała konieczność wniesienia ponaglenia (por. wyrok NSA z 27 września 2005 r., FSK 2142/04; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też P. Pietrasz [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2025, art. 141), mimo że Spółka takowe wniosła, a Kolegium je rozpatrzyło.
Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, wypada przypomnieć, że Spółka zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość w postępowaniu. Ramy prawnoprocesowe w kontrolowanym postępowaniu wyznaczają organom przepisy Ordynacji podatkowej. Jakkolwiek ustawa ta nie rozróżnia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania", a posługuje się sformułowaniem "niezałatwienia sprawy we właściwym terminie" (art. 141 § 1 o.p.) – a zatem odmiennie, niż przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (który zawiera nadto ich definicje) – to zdaniem składu orzekającego w sformułowaniu tym mieszczą się kategorie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania (por. P. Pietrasz, tamże). Zdefiniowane kodeksowo pojęcia bezczynności i przewlekłości, można zatem na zasadzie wykładni systemowej zewnętrznej odnieść na grunt zarówno art. 141 § 1 o.p., jak i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") z bezczynnością organu administracji publicznej (tu: podatkowego) mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (analogicznie: art. 139 o.p.); odmiennie definiuje się przewlekłość, gdyż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza ona, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa wyraźnie te pojęcia rozróżnia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOIS, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).
W ocenie sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania.
Jak wynika z art. 223 § 1 o.p., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Odwołanie stanowi jeden ze szczególnych rodzajów podania. Z art. 170 § 1 o.p. wynika zatem, że jeżeli organ podatkowy, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie.
Art. 125 o.p. formułuje zasadę, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Przepis art. 139 o.p. wyznacza natomiast terminy załatwienia spraw podatkowych. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy (§ 3).
W realiach niniejszej sprawy Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Miasta Dęblin z 31 marca 2025 r. do SKO w Łomży, zatem bezspornie dokonała tego z naruszeniem cytowanego wyżej art. 233 § 1 o.p. Niemniej jednak, Kolegium zwróciło odwołanie Spółce, wraz z kopertą nadawczą.
Skład orzekający stoi na stanowisku, że nie podejmując działań wynikających z art. 170 § 1 o.p., organ naraża się na uzasadniony zarzut pozostawania w bezczynności. Organ administracji pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do ww. unormowań. Przekazanie wniosku (podania) według właściwości, względnie wywołanie sporu o właściwość, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Należy przyjąć, że organ do którego wpłynęło podanie, tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi albo nie wywołuje sporu o właściwość. To oznacza, że co do zasady, dla organu, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg z chwilą otrzymania wniosku (podania). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu (art. 165 § 3 o.p.). Organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu odwołania (podania) pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia.
Organ nie może zatem biernie przetrzymywać pisma, czy też w sposób nieuprawniony zwrócić go stronie, ale obowiązany jest nadać bieg skierowanemu do niego pismu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy . Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
W ocenie sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co zostało wykazane wyżej chronologią czynności zaistniałych w sprawie. Zwraca uwagę, że SKO miało świadomość swojej niewłaściwości – pismo o zwrocie stronie jej odwołania zostało wydane w 3 dni po dniu, kiedy wpłynęło do organu (25 kwietnia 2025 r.), a z jego treści, oraz odpowiedzi na skargę wynika pełna świadomość Kolegium co do organu właściwego, za pośrednictwem którego winno zostać wniesione odwołanie. Co gorsza, w zwróconym piśmie SKO zawarło zapis, że do uwzględnienia żądania nie jest właściwy żaden organ administracji publicznej. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa (art. 120 o.p.), w sposób budzący do nich zaufanie (art. 121 § 1 o.p.).
Skoro zatem organ nie przekazał spornego pisma zgodnie z właściwością, sąd zobowiązał Kolegium do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wymaga przy tym podkreślenia, że obecny stan wiedzy sądu (oparty na aktach sprawy) pozwala na stwierdzenie, że organ nie dysponuje już złożonym przez skarżącego pismem, gdyż mu je zwrócił. Dostrzegając specyfikę zaistniałej sytuacji prawnoprocesowej, a jednocześnie będąc świadomym konieczności rozstrzygnięcia co do obowiązku organu, sąd wskazuje, iż SKO zobowiązane będzie do skontaktowania się ze skarżącym i pozyskania od niego spornego pisma, który następnie rozpozna zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powodzenie wykonania przez organ nałożonego obowiązku skorelowane będzie zatem z responsywną aktywnością skarżącego, i to w jego interesie pozostaje współpraca z organem na tej płaszczyźnie.
W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe, sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu, o czym sąd orzekł w punkcie 2 wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13).
W ocenie sądu powyższa sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak już wyżej wskazano, organ miał pełną świadomość co do tego, do jakiego organu winno zostać złożone pismo oraz jak przebiega tryb przekazywania podania zgodnie z właściwością. Mimo to reakcja organu na podanie strony była niezgodna z prawem i nieuzasadniona. Nawet jeśli Kolegium ma poczucie przytłoczenia liczbą pism składanych do niego, jako organu niewłaściwego, przez podatnika, nie miało podstaw do zadziałania w sposób omówiony w sprawie. Z tego też względu sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Skład orzekający nie stwierdził w niniejszej sprawie cech przewlekłości, które opisano powyżej, już choćby z uwagi na samą specyfikę bezczynności SKO stwierdzonej w sprawie, która w zasadzie wyklucza orzeczenie o przewlekłości postępowania. Organ wydał pismo o zwrocie podania 25 kwietnia 2025 r., i była to przy tym jego jedyna czynność w postępowaniu, skutkująca jego późniejszą biernością wobec zwróconego podania. W związku z tym sąd orzekł w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku.
Biorąc pod uwagę, iż stwierdzono w sprawie bezczynność organu o charakterze rażącym, sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, o czym w punkcie 5 orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. Skład orzekający miał na uwadze w szczególności fakt, że we wcześniejszych sytuacjach, w których strona składała do SKO, jak organu niewłaściwego, podania/środki zaskarżenia, ten przekazywał je zgodnie z przepisami prawa.
W ocenie sądu za bezzasadne należało uznać jednak przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, o czym w punkcie 6 wyroku orzekł sąd. W tym zakresie miano przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej bezczynności doszło do mającego wymiar finansowy uszczerbku, który mógłby zostać zniwelowany na skutek przyznania żądanej sumy.
O kosztach postępowania sądowego w punkcie 7 sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zaliczając do kosztów uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o powoływane wyżej przepisy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.