I SAB/Lu 17/24

I SAB/Lu 17/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda /przewodniczący/
Marcin Małek
Monika Kazubińska-Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 109 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym I. oddala skargę w zakresie zarzutu bezczynności w działaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozliczenia wpłaconych przez M. Z. składek na ubezpieczenie zdrowotne; II. odrzuca skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. (data wpływu do organu: 28 listopada 2024 r.) M. Z. (skarżąca, strona) złożyła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie w przedmiocie jej wniosku z dnia 6 marca 2020 r. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i rozliczenie wpłaconych składek.
Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i pozostawanie przez ZUS w bezczynności. Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Niezależnie od powyższego, skarżąca podniosła zarzut przedawnienia składek ZUS określonych we piśmie organu z dnia 19 listopada 2024 r. o przeksięgowanie bieżących wpłat za okres od września 2015 do kwietnia 2019 r. Wniosła o zobowiązanie organu do właściwego rozliczenia składek wpłaconych od dnia wskazania rachunku bankowego. Domagała się też uznania objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym od 2020 r., uchylenia postanowienia organu z dnia 29 października 2024 r. o zakończeniu postępowania bez wydania decyzji, jak też postanowienia z dnia 29 października 2024 r. o wszczęciu postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 6 marca 2020 r. skarżąca do zgłoszenia w CEIDG dołączyła zgłoszenie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym od 1 marca 2020 r. Organ nie podjął w tej sprawie żadnych czynności, co skutkowało niemożnością opłacania należnych składek i żądaniem wydania w tej kwestii decyzji. We wrześniu 2020r. organ udostępnił skarżącej konto bankowe do dokonywania wpłat, żądając zapłacenia odsetek za okres do czasu wskazania konta. Ponadto, sporządził korektę druków rozliczeniowych skarżącej, pouczając o możliwości wydania decyzji, od której przysługuje odwołanie. Mimo złożenia wniosku o wydanie decyzji, nie została ona wydana, a rozpoznanie sprawy zostało przekazane do Narodowego Funduszu Zdrowia. NFZ już na wstępie określił, że nie jest właściwy do wydania decyzji i sporządzania korekt dokumentów.
Kolejne skargi i wnioski skarżącej o rozliczenie skutkowały tym, że w dniu 23 sierpnia 2021 r. ZUS wszczął postępowanie. Jedyna czynność jaka została wykonana po wszczęciu postępowania to przekazanie informacji, że postępowanie w sprawie korekt dokumentów i rozliczenia składek jest prowadzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, co było oczywistym wprowadzeniem w błąd, gdyż NFZ nigdy takiego postępowania nie prowadził.
W dniu 25 października 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie. W odpowiedzi organ wskazał, że właściwym do rozpoznania sprawy jest NFZ. Informacja ta była wadliwa, co ostatecznie wynikało z decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 15 marca 2022 r., w której wskazano, że NFZ nie jest instytucją władną do orzekania o obowiązku odprowadzania składek na jakiekolwiek ubezpieczenie, ani też do pobierania tych składek. Potwierdzeniem jest także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wskazano, że skarżąca w każdej chwili może złożyć wniosek o objęcie ubezpieczeniem, tak jak to uczyniła w dniu 6 marca 2020 r.
Zdaniem skarżącej, ZUS, mimo iż powoływał się na brak właściwości, częściowo uznał skargę, umarzając postępowanie egzekucyjne dotyczące zaległych składek za okres od maja 2008 r. do sierpnia 2015 r. Dalsze czynności uzależnił od wydania decyzji przez NFZ. Mimo wydania decyzji przez NFZ, ZUS nie zakończył postępowania, nie wydał decyzji i nie dokonał rozliczenia składek, które przetrzymywał w depozycie. Skarżąca podkreśliła, że oczekuje rozstrzygnięcia w postaci decyzji od października 2020 r.
Skarżąca podkreśliła, że nie była informowana o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, czym istotnie naruszono jej prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości. Równocześnie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności. Podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym, ale tego nie czyni. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym sensie bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją i obowiązkiem wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia czy też innego aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w zakresie ich legalności podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; la) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Nie wydaje więc decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. O podleganiu takiemu ubezpieczeniu, z mocy art. 109 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz.1285) orzeka Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Przepis ten stanowi wprost, iż do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczenia. ZUS pełni niejako wtórną rolę - pobiera składki od tego ubezpieczenia. Do jego kompetencji nie należy jednak ustalanie podstawy prawnej podlegania temu ubezpieczeniu. Od decyzji każdego z tych podmiotów przewidziane jest odwołanie w innym trybie i do innego organu. Wobec powyższego brak jest podstawy prawnej do wydania przez ZUS decyzji dotyczącej objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym, a organ nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym nie może pozostawać w bezczynności w tym zakresie.
Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. W dniu 2 grudnia 2024r. ZUS wydał decyzję o zadłużeniu z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w Lublinie.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że dopełnił w terminie wszystkich wymaganych prawem czynności.
Jak wskazano, w dniu 11 marca 2020 r. został przekazany wniosek CEIDG do wyjaśnienia. Do wniosku CEIDG został dołączony dokument zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZZA z datą zgłoszenia 1 marca 2020 r. i kodem tytułu ubezpieczenia 057000. Działalność gospodarcza według CEiDG została rozpoczęta przez skarżącą w dniu 1 maja 2008 r. W związku z powyższym, w dniu 2 kwietnia 2020 r. został skierowany wniosek o udostępnienie danych do KRUS. W dniu 15 kwietnia 2020 r. KRUS odpowiedział, że płatniczka nie podlega ubezpieczeniu rolników od 1 października 2006 r. Następnie, 15 lipca 2020 r. skierowano wniosek o udostępnienie danych do Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie. W dniu 31 lipca 2020 r. urząd skarbowy udzielił odpowiedzi na wniosek, w której wskazał, że skarżąca wykazywała przychody z działalności gospodarczej od 2000 r.
W dniach 8 i 9 września 2020 r., na podstawie uzyskanych informacji z KRUS i urzędu skarbowego, zostały sporządzone dokumenty z urzędu, tj. ZFA, ZZA z datą zgłoszenia 1 maja 2008 r. oraz dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za miesiące od maja 2008 do lipca 2020 r. Płatniczka została poinformowana o sporządzonych dokumentach pismem z dnia 22 września 2020 r. W dniu 14 października 2020 r. złożyła pismo, w którym wniosła o wydanie decyzji. Sprawa w dniu 27 października 2020 r. została przekazana do referatu orzecznictwa.
W dniu 20 sierpnia 2021 r. wniosek strony przekazano do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozpatrzenie sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W dniu 10 września 2021 r. NFZ przekazał do ZUS kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w dniu 24 września 2021 r. przekazał kopię informacji o rozpoczęciu tego postępowania.
W dniu 29 października 2021 r. ZUS skierował do NFZ zapytanie, na jakim etapie znajduje się powyższa sprawa. W dniu 4 listopada 2021 r. NFZ przekazał do Zakładu kopię informacji o nadal trwającym postępowaniu administracyjnym. Wezwanie do udzielenia informacji o stanie sprawy ponowiono 6 grudnia 2021 r. W tej samej dacie NFZ przekazał do Zakładu pismo z prośbą o dokonanie ponownej weryfikacji sprawy i udzielenie informacji, czy skarżąca dopełniła obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego za okres od marca 2020 r. do października 2021 r. oraz o udzielenie informacji, czy wniosek ZUS z 20 sierpnia 2021r. pozostaje aktualny. W odpowiedzi, w dniu 9 grudnia 2021 r. Zakład przekazał do NFZ informację o przebiegu sprawy oraz o braku dopełnienia obowiązku zgłoszenia zarówno od marca 2020 r., jak i zgłoszenia od 1 maja 2008 r. Tym samym Zakład podtrzymał wniosek z 20 sierpnia 2021 r. o wydanie decyzji w sprawie objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym.
W dniu 11 stycznia 2022 r. NFZ przekazał informację o przystąpieniu do wydania rozstrzygnięcia w powyższej sprawie, zaś 10 lutego 2022 r. poinformował o nadal trwającym postępowaniu administracyjnym.
W dniu 15 marca 2022 r. NFZ przekazał ZUS kopię decyzji administracyjnej, zgodnie z którą skarżąca podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od 1 maja 2008 r. do dnia zawieszenia bądź zaprzestania wykonywania działalności.
W dniu 20 kwietnia 2022 r. ZUS skierował do NFZ zapytanie, czy powyższa decyzja jest prawomocna. W dniu 27 kwietnia 2022r. NFZ wskazał, że decyzja nie jest prawomocna, bowiem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 17 sierpnia 2022 r. ustalono telefonicznie z NFZ, że sprawa jest nadal w toku.
W dniu 11 października 2022 r. ZUS skierował do NFZ zapytanie, czy powyższa decyzja jest prawomocna, a 17 października 2022 r. otrzymał informację zwrotną o braku danych o zakończeniu postępowania sądowego. Wystąpienie o udzielenie informacji ponowiono w dniu 1 grudnia 2022 r. i ustalono telefonicznie z NFZ, że sprawa jest nadal w toku.
W dniu 6 grudnia 2022 r. NFZ przekazał informację, że wyrokiem z 7 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję NFZ z 15 marca 2022 r. W informacji z dnia 28 lutego 2023 r. NFZ wskazał, że wyrok jest nieprawomocny. Z kolei w dniu 23 marca 2023 r. NFZ poinformował, że wskutek uprawomocnienia się wyroku ponownie zajmie się sprawą objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym.
W dniu 14 kwietnia 2023 r. NFZ przekazał informację, że ponownie prowadzi postępowanie administracyjne w powyższej sprawie, a 24 maja 2023 r. przesłał do ZUS kopię decyzji administracyjnej, zgodnie z którą skarżąca podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od 1 maja 2008 r. do nadal. W dniu 26 czerwca 2023 r. NFZ przekazał, że M. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję.
ZUS nadal monitorował przebieg sprawy. W dniu 4 grudnia 2023 r. i 21 sierpnia 2024 r. wystąpił z zapytaniem o stan sprawy. Według informacji NFZ sprawa znajdowała się w toku. Z kolei w dniu 22 października 2024 r. NFZ przekazał do Zakładu informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję NFZ z 24 maja 2023 r. Wyrok z 19 marca 2024 r. stał się prawomocny w dniu 5 lipca 2024 r.
W dniu 28 października 2024 r. ZUS przekazał do Wydziału Rozliczeń informację o prawomocnym wyroku.
Z kolei w zakresie obowiązku uiszczania składek oraz ich wysokości organ wskazał, że w 2020 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia okresu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Na podstawie informacji uzyskanych z Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie, KRUS w [...] oraz zapisów z CEIDG, 8 września 2020 r. sporządzone zostały z urzędu korekty dokumentów rozliczeniowych od maja 2008 r. do lipca 2020 r. oraz dokumenty zgłoszeniowe od 1 maja 2008 r. Składki za okres od maja 2008 r. do sierpnia 2015 r. zostały odpisane z uwagi na przedawnienie. Wszystkie dokonywane od 16 września 2020 r. przez płatniczkę wpłaty w pierwszej kolejności rozliczone zostały na najstarsze zaległości, poczynając od września 2015 r.
Zawiadomieniem z 13 sierpnia 2021 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2016 r. do lipca 2021 r. W odpowiedzi na zawiadomienie, w dniu 3 września 2021 r. płatniczka złożyła skargę podnosząc, że nie została wydana w tej kwestii decyzja administracyjna. Dlatego też 20 sierpnia 2021 r. skierowany został z urzędu wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia o rozpatrzenie sprawy podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Na czas trwania postępowania w NFZ, wszczęte przez ZUS w dniu 23 sierpnia 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zostało zawieszone, o czym płatniczka została powiadomiona pismami z: 28 września 2021 r., 8 grudnia 2021 r., 2 marca 2022 r., 12 maja 2022 r., 31 października 2022 r., 26 kwietnia 2023 r., 28 lipca 2023 r., 31 stycznia 2024 r., 5 września 2024 r. W dniu 29 października 2024 r. skierowane zostało zawiadomienie o zakończeniu postępowania (doręczone 12 listopada 2024r.). W dniu 2 grudnia 2024 r. wydano decyzję nr 200071DZPDZ24.007222 o zadłużeniu skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne od maja 2019 r. do lipca 2021 r.
W piśmie z dnia 25 marca 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia GUS z 23 czerwca 2008 r., z treści którego wynika, że z dniem 30 września 2004 r. nadany skarżącej numer identyfikacyjny REGON został skreślony. W związku z tym dowodem (odnalezionym – jak wskazała skarżąca – w dniu 23 marca 2025 r.) podniesiono, że organ winien uwzględnić w rozliczeniu składek fakt, iż w dniu 30 września 2004 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Wygasły numer REGON został mylnie wprowadzony do systemu ZUS z dniem 1 maja 2008 r., podczas gdy skarżąca nie prowadziła wówczas działalności gospodarczej aż do 6 marca 2020 r. Organ nie odnalazł na wniosek strony akt postępowania prowadzonego wobec niej w 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Skarżąca zarzuciła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych bezczynność w zakresie dwóch różnych postępowań – postępowania w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz postępowania w przedmiocie rozliczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, które od daty udostępnienia jej konta depozytowego wpłacała do Zakładu na poczet jej zaległych zobowiązań w tym zakresie.
Skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zważywszy na argumentację podnoszoną przez skarżącą należy stanowczo podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania. Rozstrzygając zatem sprawę w przedmiocie bezczynności organu, Sąd nie kontroluje zgodności z prawem wydanej przez organ decyzji (a tym bardziej decyzji wydanej przez inny niż wskazany w skardze organ, w tym wypadku NFZ), lecz rozstrzyga, czy organ faktycznie nie podejmuje czynności, do których podjęcia – w rozpoznaniu wniosku strony - jest zobowiązany z racji obowiązujących przepisów prawa. Przy badaniu zasadności skargi Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w chwili orzekania.
Jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie prawa odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – definiującym bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".
Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy, sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.
Bezczynność odnosi się więc do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a.), przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być tym samym konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa oraz z istnieniem skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 56/23). Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do usunięcia tego stanu i załatwienie sprawy. Założenie to legło u podstaw dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (analogicznie brzmiących) dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."
W rozpatrywanej sprawie, istota sporu prawnego wymaga oceny zaistnienia stanu bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Lublinie w zakresie rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej z 6 marca 2020 r. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz o rozliczenie wpłacanych należności na poczet zaległych z tytułu tego ubezpieczenia składek. Wbrew twierdzeniu skarżącej są to dwie odrębne sprawy, należące do kompetencji dwóch różnych organów, zważywszy na fakt, że skarżąca pozostawała (i jak wynika z treści składanych przez nią aktualnie pism, nadal pozostaje) w sporze z organem w zakresie okresu, w którym prowadziła działalność, a tym samym i okresu, za który należne są składki. Podkreślić należy, że do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, o których mowa w art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń (te sprawy należą do kompetencji dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego NFZ), natomiast sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do organów ubezpieczeń społecznych (m.in. ZUS; zob. wyrok SA w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III Aua 94/19). Obowiązek ubezpieczenia (zarówno społecznego, jak i zdrowotnego) powstaje z mocy prawa w stosunku do osób spełniających warunki do objęcia ubezpieczeniem, m.in. prowadzących działalność gospodarczą (od chwili jej zarejestrowania). Z zasady obowiązek ten nie wymaga potwierdzenia decyzją. Jednak wydanie decyzji przez NFZ jest konieczne w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja organu może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu (zob. wyrok SA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III Aua 590/17; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK 373/24; wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1235/24). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, do wniosku skarżąca dołączyła zgłoszenie ZUS ZZA ze wskazaną datą powstania obowiązku ubezpieczenia na 1 marca 2020 r., podczas gdy z danych CEiDG wynikało, że działalność gospodarczą rozpoczęła w dniu 1 maja 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach wszczętego wnioskiem strony postępowania wystąpił do KRUS i właściwego dla skarżącej urzędu skarbowego, a na podstawie ich informacji ustalił, że aktywność gospodarcza faktycznie podjęta została daleko wcześniej niż wskazała to skarżąca w zgłoszeniu ZUS ZZA. ZUS sporządził w tych okolicznościach z urzędu w dniu 7 września 2020 r. dokument zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego od 1 maja 2008 r., informując o tym skarżącą. Ponieważ nie zgadzała się ona z ustaleniami organu i – stosownie pouczona - wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu (pismo z dnia 14 października 2020 r.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę według właściwości do Narodowego Funduszu Zdrowia, gdzie toczyła się ona aż do uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 4281/23 (data prawomocności: 5 lipca 2024 r.), którym oddalono skargę strony od decyzji Dyrektora NFZ z 24 maja 2023 r. o podleganiu przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 1 maja 2008 r. do nadal. Na ten czas wszczęte przez ZUS postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (jako wprost zależne od rozstrzygnięcia NFZ) zostało zawieszone, o czym powiadomiono skarżącą (wynika to z informacji ZUS).
Odnosząc się do zawartych w skardze argumentów wskazać należy, że oczywiście prawdziwym jest stwierdzenie, że skarżąca miała prawo w każdym czasie złożyć zgłoszenie objęcia ją ubezpieczeniem zdrowotnym (co uczyniła w dniu 6 marca 2020 r.), jednak kwestionując stanowisko organu w zakresie daty początkowej okresu ubezpieczenia skarżąca zainicjowała spór, a w pismach z dnia 14 października 2020 r. i 3 września 2021 r. domagała się wydania w tej sprawie decyzji. W tych okolicznościach ZUS był zobowiązany do przekazania sprawy według właściwości rzeczowej.
Jak zatem słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł pozostawać w bezczynności lub przewlekłości w zakresie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem o podleganiu takiemu ubezpieczeniu orzeka inny organ - Dyrektor Oddziału NFZ. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był ani zobowiązany przepisami prawa, ani też uprawniony, by przeprowadzić postępowanie w kierunku objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym i wydać w tym przedmiocie decyzję, na co wskazuje brzmienie przywołanych powyżej przepisów ustaw: systemowej i o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jego działanie ograniczyło się więc do przekazania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy według właściwości rzeczowej i funkcjonalnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie, jakkolwiek Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych niewątpliwie można byłoby przypisać opóźnienie w wykonaniu tego obowiązku, to jednak w dacie rozstrzygania o skardze na bezczynność okoliczność ta już nie istniała (ZUS wcześniej wykonał obowiązek), a NFZ – po przeprowadzeniu własnego postępowania – wydał ostateczną decyzję, która została też prawomocnie oceniona w postępowaniu sądowym. Sprawa w tym przedmiocie została więc rozstrzygnięta decyzją ostateczną NFZ przed datą złożenia skargi na bezczynność. To zaś oznacza, z punktu widzenia stanowiska NSA zawartego w przywołanej uchwale sygn. II OPS 5/19, że wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony (pkt II wyroku). Tak, jak w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy nie istnieje stan bezczynności organu (a to oznacza, że nie istnieje przedmiot skargi w chwili jej wniesienia, zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OPS 5/19), tak też stanu bezczynności nie można upatrywać w niedziałaniu organu, który do działania tego nie jest ustawowo zobowiązany. Dodatkowo, w realiach niniejszej sprawy ponaglanie organu do wykonania jakiegokolwiek procesowego obowiązku nie ma uzasadnienia, zważywszy na prawomocne jej zakończenie. Trzeba przy tym podkreślić, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed NFZ i korzystała z przysługujących jej środków zaskarżenia od obu wydanych w tej sprawie decyzji (z 15 marca 2022 r. i 24 maja 2023 r.). Twierdzenie zatem, że NFZ orzekł o swojej niewłaściwości i nie prowadził postępowania wobec strony jest nieprawdziwe. To właśnie rozstrzygnięcie NFZ determinowało rozliczenie przez ZUS wpłat dokonywanych przez skarżącą z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem wskazywało okres, w którym skarżąca podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zakład umożliwił natomiast skarżącej dokonywanie wpłat w czasie trwania postępowania przed NFZ, przyjmując je do depozytu.
Powyższe ma znaczenie z punktu widzenia oceny drugiej z części skargi. Zdaniem Sądu, organ zasadnie bowiem oczekiwał na ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie NFZ w przedmiocie objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym i od jego treści uzależnił rozliczenie wpłat dokonanych przez skarżącą. Co prawda w aktach sprawy brak jest formalnego rozstrzygnięcia w postaci zawieszenia postępowania, ale – jak wskazał organ w piśmie z 3 grudnia 2024 r. (akta administracyjne), skarżąca była informowana o innych terminach załatwienia sprawy w pismach z dnia: 28 września 2021 r., 8 grudnia 2021 r., 2 marca 2022 r.,12 maja 2022 r., 31 października 2022 r., 26 kwietnia 2023 r., 28 lipca 2023 r., 31 stycznia 2024 r. i 5 września 2024 r. Trzeba też podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stale monitorował toczące się przed NFZ postępowanie, regularnie występując z zapytaniami o jego stan. Niezwłocznie po przekazaniu informacji o ukończeniu sprawy przed NFZ (i prawomocnym wyroku z WSA w Warszawie), w dniu 2 grudnia 2024 r. ZUS wydał decyzję o zadłużeniu z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz wystosował do skarżącej pismo wskazujące na umorzenie składek za okres od maja 2008 r. do sierpnia 2015 r. i na sposób zaliczenia dokonywanych przez skarżącą wpłat, a także wysokość niedopłaty (pismo z dnia 13 grudnia 2024r.). Czynność ta dokonana została po złożeniu skargi na bezczynność i po złożeniu ponaglenia (a taki walor należy, w ocenie Sądu, przypisać pismu skarżącej z 14 października 2020 r.). Jednak należy wskazać, że Zakład został powiadomiony o rozstrzygnięciu w kwestii objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym pismem z 22 października 2024 r., a dysponując danymi przekazanymi przez NFZ – w okresie niewiele ponad miesiąca wydał decyzję o zadłużeniu i rozliczył wpłacone składki. W dacie rozstrzygania przez Sąd także i ta sprawa została zatem załatwiona (choć nie w sposób ostateczny). Zarówno zarzut bezczynności organu, jak i wnioski zawarte w skardze są w tych warunkach nieuzasadnione i nieadekwatne do stanu sprawy. Inną rzeczą jest to, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów, jednak należy stanowczo podkreślić, że skarga na bezczynność nie jest dodatkową instancją odwoławczą od zapadłych wobec niej decyzji.
Podsumowując, ZUS podjął adekwatne działania do treści wniosków składanych przez skarżącą, przekazał sprawę w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym do rozstrzygnięcia właściwemu organowi, zaś po wydaniu decyzji przez NFZ (która w sposób wiążący określiła ramy czasowe obowiązku ubezpieczeniowego skarżącej) wydał własną decyzję w przedmiocie zadłużenia oraz rozliczył dokonane wpłaty, stosując zasadę proporcjonalności i zaliczania wpłat na należności najdalej wymagalne. Zarzuty dotyczące sposobu procedowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii (w tym przekazania sprawy do rozstrzygnięcia NFZ), jak też dynamiki prowadzenia postępowania po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji przez NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, są w ocenie Sądu niezasadne.
Z tych względów w omawianej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną (pkt I wyroku).
Zgłoszony przez skarżącą wniosek dowodowy w postaci zaświadczenia GUS-u o skreśleniu z rejestru numeru REGON z dniem 30 września 2004 r. pozostaje irrelewantny dla oceny sprawy. Jak już wskazano powyżej, w jej ramach Sąd nie kontroluje bowiem prawidłowości rozstrzygnięć organów (NFZ i ZUS) dotyczących okresu objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz związanej z tym zaległości w płatnościach. Zakresem skargi do Sądu jest wyłącznie bezczynność organu administracji. Jeśli zatem nowy dowód, z którego skarżąca dotychczas nie mogła skorzystać, pozostaje w jej ocenie istotny dla rozstrzygnięć merytorycznych organów, to przysługuje jej prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (postępowań). Ramy niniejszej sprawy, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., nie pozwalają natomiast na uwzględnienie argumentacji i wniosków strony w omawianym zakresie.