I SAB/Ke 4/23

I SAB/Ke 4/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 700/24 - Wyrok NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zobowiązano do wydania aktu
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 4, art. 120, art. 52 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, 1-4a, art. 149 par. 1 pkt 1, 3, 1a, par. 2, art. 200, art. 205 par. 2, art. 154 par. 6, art. 151art. 53 par. 2b,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F.N. S. Z. Z. P.L.w Ł. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tablic informacyjnych 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. do wydania decyzji w sprawie z wniosku F.N. S. Z. Z. P.L.w Ł. z 15 czerwca 2022 r. o zezwolenie na umieszczenie tablic informacyjnych w pasie drogowym – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy B-Z dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. na rzecz F.N. S. Z. Z. P.L.w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
F. Ł. z siedzibą w Ł. (dalej strona, skarżący) zarzuciła Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko – Zdrój (dalej burmistrz, organ) bezczynność w sprawie wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie na istniejących słupkach z nazwami ulic tabliczek z tekstem informującym o kierunkach dojazdu do Sanatorium "W. ".
Skarżący wskazał, że organ naruszył przepisy prawa procesowego: art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie złożonego [pic]wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie na istniejących słupkach z nazwami ulic tabliczek z tekstem informującym o kierunkach dojazdu do Sanatorium "W.", w tym brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, czy rozpatrzenia dowodów i materiałów złożonych w sprawie, a tym [pic]samym pozostawanie przez organ w nieuzasadnionej zwłoce, o przyczynach której strona nie została powiadomiona; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających nie tylko do rozpatrzenia wniosku strony w terminie, ale w ogóle do załatwienia sprawy, w której strona złożyła wniosek; przy czym powyższy przepis naruszony został również w ten sposób, że organ zignorował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2023 r., w którym organ ten orzekł, że ponaglenie na bezczynność burmistrza jest uzasadnione i wyznaczył burmistrzowi termin na zakończenie sprawy do dnia 21 sierpnia 2023 roku z zobowiązaniem do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie (sprzecznie z oceną dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), że pismo z dnia 26 sierpnia 2022 r. jest decyzją administracyjną.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na umieszczenie na słupkach z nazwami ulic tablic informacyjnych zwierających informację kierunkową dotyczącą dojazdu do parkingu Sanatorium "W." na wskazanych skrzyżowaniach ulic w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie; stwierdzenie, że burmistrz dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 15 czerwca 2022 r. zwrócił się o wyrażenie zgody na umieszczenie na słupkach z nazwami ulic tablic informacyjnych ze wskazaną treścią. Wyjaśnił, że umieszczenie tablic informacyjnych umożliwiłoby dojazd przez odwiedzających sanatorium kuracjuszy na parking znajdujący się przy bramie głównej (od strony ul. [...]). Informacja GPS kieruje odwiedzających pod adres ul. [...], gdzie ruch pojazdów na tym odcinku drogi jest obecnie całkowicie zamknięty.
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. burmistrz poinformował stronę, że wniosek może zostać pozytywnie rozpatrzony pod warunkiem jego uzupełnienia o rysunek przedstawiający wizualizację wnioskowanej tablicy informacyjnej oraz kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją tablic dla poszczególnych skrzyżowań.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 roku strona została poinformowana, że Gmina B.-Z. odmówiła wyrażenia zgody na umieszczenie wnioskowanych tablic informacyjnych.
Pismem z dnia 17 października 2022 r. ponowiła wniosek, w następstwie czego ponownie została poinformowana o braku wyrażenia zgody na umieszczenie dodatkowych tablic z tekstem informacyjnym o kierunku dojazdu do Sanatorium "W.".
W dniu 29 maja 2023 r. powołując się na złożony wniosek, strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic stosownie do przedłożonej dokumentacji i załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie określone w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. Wobec powyższego, strona wniosła ponaglenie na bezczynność burmistrza. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ponaglenie było uzasadnione. Organ ten wyznaczył termin do zakończenia sprawy na 21 sierpnia 2023 r.
Skarżący stwierdził, że burmistrz nie tylko nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśnił też przyczyn bezczynności, ale nie zakończył sprawy wydaniem decyzji. Organ uznał, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jest bezprzedmiotowe. W przekonaniu burmistrza "sprawa wniosku z dnia 15 czerwca 2022 roku została załatwiona w drodze decyzji administracyjnej".
W opinii skarżącego kategoryczne stanowisko burmistrza co do tego, że pismo informujące z dnia 26 sierpnia 2022 roku jest decyzją administracyjną budzi zdziwienie, tym bardziej, że argument ten był przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, w ocenie którego argument ten nie został uznany za trafny, skoro zapadło orzeczenie stwierdzające bezczynność. Skarżący podkreślił, że w odpowiedzi na jego kolejne pisma (m.in. na pismo z dnia 29 maja 2023 r.) burmistrz nigdy nie wskazywał, że sprawa została już merytorycznie rozstrzygnięta decyzją. Powoływał się na swoje stanowisko w sprawie określone w piśmie z dnia [pic]23 listopada 2022 r., a zatem na inne pismo, niż rzekoma decyzja wydana 26 sierpnia 2022 r.
Następnie skarżący przytoczył argumenty za przyjęciem stanowiska, że pismo z dnia 26 sierpnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną.
Do skargi załączył ponaglenie z dnia 27 czerwca 2023 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2023 r., pismo burmistrza z dnia 25 lipca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał m.in., że pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. P. T. G. - Z-ca dyrektora ds. technicznych zwrócił się zwrócił się z prośbą o umieszczenie na istniejących słupkach z nazwami ulic tabliczek z tekstem informującym o kierunkach dojazdu do Sanatorium "W.". T. G. nie przedstawił pełnomocnictwa do występowania w imieniu skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a pismo było sformułowane jako "prośba", a nie "wniosek o wydanie zezwolenia w trybie decyzji administracyjnej". W ocenie organu ponaglenie zostało złożone po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 26 sierpnia 2022 r., w związku z czym skarga winna zostać odrzucona.
Z ostrożności podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Osoby upoważnione do reprezentowania skarżącego nigdy nie potwierdziły, iż T. G. występował w imieniu skarżącego. Trudno zatem uznać, że pismo z dnia 15 czerwca 2022 r. złożone w formie "prośby", bez pełnomocnictwa, można uznać za wniosek o wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Teoretycznie, gdyby skarżący skutecznie złożył wniosek z dnia 15 czerwca 2022r., to pismo z dnia 26 sierpnia 2022 r. zawierało niezbędne elementy decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach.
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Bezczynność organu zawsze będzie się wiązać z naruszeniem prawa – naruszeniem ciążącego na organie administracji publicznej prawnego obowiązku realizacji posiadanej przez niego określonej przepisami kompetencji (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 20, 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reasumując, przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi w całości, uzasadnionego stwierdzeniem, że pismo z 26 sierpnia 2022 r. stanowiło decyzję, a złożone 27 czerwca 2023 r. ponaglenie należy uznać za złożone po terminie – nie w toku postępowania, a po uprawomocnieniu się decyzji z 26 sierpnia 2022 r.
Sąd uznał wniosek o odrzucenie skargi za niezasadny. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy pismo z 26 sierpnia 2022 r. jest decyzją administracyjną, albowiem w ocenie Sądu pismo to nie zawiera wymaganych prawem elementów decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 5 lipca 2023 r., II SAB/Gl 55/23; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponaglenie wniesione w okresie biegu terminu załatwienia sprawy, jak w niniejszej sprawie, nie daje podstaw do odrzucenia skargi i zobowiązuje sąd do jej merytorycznego rozpoznania (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r., I OSK 1524/21; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wykazywanego przez stronę skarżącą stanu bezczynności należy wskazać, że z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z 15 czerwca 2022 r. "zwrócił się z uprzejmą prośbą do Pana Burmistrza o wyrażenie zgody na umieszczenie na słupkach z nazwami ulic informacji kierunkowej dojazdu do parkingu strzeżonego Sanatorium "W." o treści "Parking Sanatorium "W." o wymiarach 20x60" lub wyrażenie zgody na samodzielne umieszczenie słupków z ww. tablicą informacyjną, wskazując określone skrzyżowania ulic. W odpowiedzi na to pismo, organ poinformował skarżącego, że sprawa dotycząca ustawienia słupków wraz z tabliczkami informacyjnymi może zostać rozpatrzona pozytywnie pod warunkiem uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, co nastąpiło 29 lipca 2022 r. Następnie pismem z 26 sierpnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że nie wyraża zgody na montaż tablic informacyjnych w pasach drogowych, przytaczając treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał jednocześnie, że przedstawione tablice nie spełniają wymagań szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Pismem z 17 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu z uprzejmą prośbą o wyrażenie zgody na umieszczenie na istniejących już słupkach z nazwami ulic w obrębie skrzyżowań (wskazując je) dodatkowej tabliczki (poniżej istniejącej tabliczki z nazwą ulicy) z tekstem informującym o kierunku dojazdu do parkingu Sanatorium "W.". Do pisma załączył propozycje oznakowania drogi do parkingu opracowane przez A. S.. W odpowiedzi otrzymał informację o niewyrażeniu zgody na umieszczenie na istniejących słupkach z nazwami ulic dodatkowych tabliczek informacyjnych (pismo z 23 listopada 2022 r.). Następnie skarżący wniósł o załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z 29 maja 2023 r.), uzyskując kolejną informację od organu, że ten podtrzymuje stanowisko określone w piśmie z 23 listopada 2022 r. W związku ze złożonym przez skarżącego ponagleniem, organ zaprezentował stanowisko, wedle którego wniosek skarżącego z 15 czerwca 2022 r. został załatwiony wydaniem decyzji z 26 sierpnia 2022 r., przytaczając argumenty przemawiające za uznaniem tego pisma za decyzję administracyjną.
W ocenie Sądu, w przedstawionej wyżej sytuacji faktycznej kwestionowany przez skarżącego stan, w którym w jego sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, należało zakwalifikować jako bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Busko – Zdrój w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że podstawowym prawem strony jest prawo do postępowania i decyzji zgodnej z prawem. Ponadto strona z punktu widzenia procesowego ma prawo do inicjowania postępowania, kształtowania jego przebiegu, w tym postępowania wyjaśniającego, prawo do kontroli decyzji w toku instancji, poznania motywów rozstrzygnięcia. Od strony materialnoprawnej ma zaś prawo do kształtowania sprawy i jej zakresu, kształtowania treści decyzji.
W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie zwrócenie się do organu "z uprzejmą prośbą" o wyrażenie zgody na umieszczenie tablic informacyjnych w pasie drogowym nie może oznaczać, że była to tylko "prośba", a nie żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Strona miała zatem prawo oczekiwać, że organ związany rygorami formalnymi wynikającymi z obowiązujących przepisów k.p.a., przeprowadzi prawidłowe postępowanie administracyjne, kończąc je wydaniem rozstrzygnięcia.
Działanie na podstawie prawa przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oznacza bowiem obowiązek działania przez te organy zgodnie z normami prawnymi regulującymi procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do tych norm należą w szczególności normy prawa materialnego i normy proceduralne regulujące poszczególne etapy postępowania administracyjnego (por. H. Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 37). Obowiązku tego nie wyłącza wykazywany w odpowiedzi na skargę sposób sformułowania żądania przez stronę. Wniosek kierowany do organu administracji publicznej nie podlega przecież zbędnym wymogom formalnym.
W ocenie organu brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, bo propozycja umieszczenia tablic informacyjnych nie spełniała wymagań określonych we wskazanym w piśmie akcie prawnym, tabliczki nie spełniały również definicji "urządzeń obcych" oraz "reklamy" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co zresztą stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu, że pismo z 26 sierpnia 2022 r. zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej.
W realiach sprawy, zdaniem Sądu, organ miał obowiązek potraktować pismo skarżącego z 15 czerwca 2022 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic informacyjnych w pasie drogowym, następnie przeprowadzić to postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. oraz z uwzględnieniem treści art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645; ze zm.), kończąc je wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzją taką nie jest, co wyżej podniesiono, pismo z 26 sierpnia 2022 r. Do czasu wniesienia ponaglenia również sam organ nie traktował tego pisma jako decyzji administracyjnej. Odmienne stanowisko w tej kwestii było jedynie próbą obrony przed zarzutem bezczynności w wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi organu z 9 czerwca 2023 r. na pismo skarżącego z 29 maja 2023 r. (wnoszącego o załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a.) organ poinformował, że podtrzymuje stanowisko określone w piśmie z 23 listopada 2022 r., nie akcentując w żaden sposób kwalifikacji pisma z 26 sierpnia 2022 r. jako decyzji administracyjnej.
Zaniechanie organu w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia nie może być usprawiedliwione treścią pisma z 26 sierpnia 2022 r., które w świetle stanowiska organu było reakcją na "prośbę" a nie na wniosek o wydanie zezwolenia w trybie decyzji administracyjnej. W istocie był to wniosek, który obligował organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które jest zorganizowanym procesem stosowania prawa. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie organ pozostawał więc w stanie bezczynności, aż do dnia wniesienia skargi. Aktywność procesowa skarżącego pozostała bez właściwej reakcji organu. Do dnia złożenia skargi do Sądu, organ nie doręczył skarżącemu decyzji administracyjnej załatwiającej jego wniosek.
To obowiązkiem organu było również wyjaśnienie kwestii właściwej reprezentacji skarżącego – ustalenie statusu osoby składającej wniosek w imieniu skarżącego. Nie można nie zauważyć, że organ podniósł zarzut niewłaściwego umocowania T. G. dopiero w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stanowisku w przedmiocie wniesionego przez skarżącego ponaglenia. Do tego czasu reagował na aktywność procesową skarżącego, odpowiadając na pisma podpisane przez tę osobę.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, dostępny na stronie orzecznia.nsa.gov.pl).
Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu bezczynności stanowić winny przywołane wyżej przepisy procesowe dotyczące załatwienia spraw zawarte w k.p.a.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpił okres, który kwalifikować należy jako bezczynność postępowania. Burmistrz zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji – wyartykułowania swego stanowiska w sposób formalny. Organ działał w warunkach bezczynności przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wykonał ww. obowiązku.
Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie burmistrza prowadzone w sprawie nosi znamiona bezczynności.
Dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, przez wydanie decyzji, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
W zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy Sąd uznał (pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 listopada 2023 r., II SAB/Wr 354/23; WSA w Gdańsku w wyroku z 15 listopada 2023 r., II SAB/Gd 75/23; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organ każdorazowo reagował na aktywność procesową skarżącego. Nie pozostał bierny. Wyraził swoje stanowisko, choć nie uczynił tego w przewidzianej prawem formie. W okolicznościach tej sprawy, Sąd uznał, że bezczynność nie stanowiła naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przy tym przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., II OSK 2402/21, wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2022 r., III SAB/Gd 129/21; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć przy tym należy, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, (nawet w stopniu rażącym), sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien przy tym zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., II SAB/Gd 105/21, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SAB/Gd 56/22; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W złożonej skardze nie przedstawiono takiego uzasadnienia i nie wskazano na ewentualny uszczerbek skarżącego. Dlatego skarga w tym zakresie została oddalona.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).