I SAB/Gl 20/23

I SAB/Gl 20/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury /przewodniczący/
Katarzyna Stuła-Marcela
Monika Krywow /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
III FSK 1005/24 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 139, art. 140
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie WSA Monika Krywow (spr.), Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. 1) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dopuściło się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1.500 (słownie: tysiąc pięćset złotych) złotych tytułem sumy pieniężnej, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 2 października 2023 r. A. sp. z o.o. w G. (dalej jako Spółka, podatniczka, skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie doradcy podatkowego, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy).
Spółka zarzuciła naruszenie art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej jako O.p.) - poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz poprzez pozostawanie w bezczynności w toku trwającego postępowania odwoławczego, oraz art. 140 O.p. - poprzez niezawiadomienie podatnika o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Wniosła o:
1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym,
2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. zobowiązanie Kolegium do ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a.,
5. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę podatniczka wskazała, że postępowanie odwoławcze poprzedza 14-miesięczne postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a dotyczy one podatku od nieruchomości należnego za rok 2018. Zgodnie z danymi wynikającymi z akt sprawy odwołanie wniesione 20 kwietnia 2023 r., przekazano organowi odwoławczemu 17 maja 2023 r. W tym czasie, aż do 24 lipca 2023 r. organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności. Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. (bez podpisu organu) przedłużono termin załatwienia sprawy na dzień 24 września 2023 r. Od tego czasu do dnia wniesienia skargi (2 października 2023 r.) organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności - nie podjął żadnej czynności procesowej, nie dokonał rozstrzygnięcia, a przy tym nie powiadomił ponownie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Podatniczka przypomniała, że stosownie do art. 139 § 3 O.p. "Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy". W przedmiotowej sprawie organ nie dochował obowiązujących go terminów zaś w powołaniu na "dużą ilość prowadzonych spraw" przesunął termin załatwienia sprawy na dzień 24 września 2023 r.
Ponadto, organ w żaden sposób nie wykazał przyczyn dla których konieczne było przedłużenie postępowania: nie wskazano w szczególności jakie jeszcze czynności zamierza podjąć organ w prowadzonym postępowaniu podatkowym celem dokonania rozstrzygnięcia - stąd faktyczna weryfikacja zasadności postanowienia organu z dnia 24 lipca 2023 r. jest całkowicie niemożliwa, a wręcz zdaje się, że dalsze trwanie postępowanie organu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Dalej podniesiono, że podatniczka będąc stroną postępowania odwoławczego uzależniony jest od podejmowania przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, a ostatecznie doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia. Organ jako "gospodarz" postępowania jest odpowiedzialny za prawidłowe i zgodne z prawem prowadzenie postępowania podatkowego, w szczególności winien dążyć do wnikliwego zbadania sprawy i szybkiego wydania rozstrzygnięcia. O.p. przewiduje terminy dłuższe dla spraw szczególnie skomplikowanych. W przedmiotowym przypadku organ zaś powołuje się na własne ograniczenia związane z nieudolnością i dezorganizacją wewnątrz jednostki. Podatnik nie może ponosić odpowiedzialności za fakt nieumiejętnego zarządzania administracji państwowej. Orzecznictwo zaś jasno wskazuje, że jedynie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów istnieje możliwość przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, nie mógł więc organ w powołaniu na własne problemy organizacyjne przedłużać terminu załatwienia sprawy podatnika, który w drodze odwołania dochodzi swoich praw. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące podstaw do przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, tj. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2022 r., sygn.. akt I SAB/Ke 1/22 oraz z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 550/21, NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1089/19, a także postanowienie NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt III FSK 611/12. Tak więc wyłącznie okoliczności tkwiące w istocie sprawy mogą uzasadniać wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy jeżeli powodują one iż sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, nie sposób uznać aby w przedmiotowej sprawie tak było gdyż:
1. organ rozstrzygał już w tożsamych sprawach podatnika dot. m.in. podatku od nieruchomości za lata 2015, 2016 oraz 2017,
2. odwołanie w znacznej części opiera się na zarzutach prawa proceduralnego w związku z czym uchybienia organu I instancji są niekwestionowane,
3. zdaje się, iż postępowanie nie wymaga dalszego gromadzenia materiału dowodowego,
4. do tej pory organ nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy,
5. organ nie podjął żadnych czynności nawet po złożeniu przez nią w dniu 2 sierpnia 2023 r. ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego.
W ocenie skarżącej, organ jest zobowiązany tak zorganizować swoją pracę aby dotrzymywać terminów) załatwienia spraw. Czynniki niemerytoryczne podnoszone przez organ już po raz kolejny, w postaci "dużego obciążenia pracą" potwierdzają zasadność ponaglenia, w szczególności w kwestii ustalenia osób odpowiedzialnych niezałatwienia sprawy w terminie.
Jednocześnie podkreślono, że samo zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie faktycznie nie było skuteczne, gdyż pismo które wystosował organ pozbawione było jakichkolwiek podpisów. To powoduje, iż całość postępowania nosi znamiona nie tylko przewlekłości ale przede wszystkim bezczynności.
Jest bowiem oczywiste, że stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż zawsze - niewydanie decyzji w terminie - pozostaje następstwem przewlekłości. Ponadto obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest także uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Mimo, iż w przedmiotowej sprawie Spółka faktycznie ponagliła organ, to nie przyniosło to żadnego skutku, gdyż ten ograniczył się do stwierdzenia, że w przedmiotowym przypadku podatnikowi ponaglenie nie przysługiwało.
O bezczynności organu podatkowego można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia łub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 140 O.P. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana.
Następnie Spółka zacytowała wyrok WSA w Olsztynie z 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 435/12.
Zaznaczono, że bezczynność i przewlekłość organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa gdyż:
1. organ "prowadzi" postępowanie odwoławcze od 5 miesięcy, w tym czasie nie podjęto żadnych czynności mających na celu rozstrzygnięcie (brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego, brak jakiejkolwiek korespondencji ze strony organu), organ powołuje się wyłącznie na problemy wynikające ze swojego własnego wadliwego działania (wielość spraw).
4. organ nie dokonał żadnych czynności w związku z wniesionym ponagleniem,
5. organ nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie,
6. zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia wywołuje dla podatnika negatywne skutki w postaci narastania odsetek potencjalnego zobowiązania.
Podkreślano, że szacowana wysokość odsetek na dzień 1 października 2023 r. wynosi prawie 11.000 zł. Powyższe jest bezsprzecznie niezgodne z przepisami prawa, narusza zasady szybkości i prostoty postępowania a także wnikliwości, gdyż organ w żaden sposób tego postępowania w rzeczywistości nie prowadzi. Ponadto organ naruszył zasady legalizmu i zaufania do organu powołując się na okoliczności, w których z własnej winy nie dokonał rozstrzygnięcia na rzecz podatnika.
Na marginesie autor skargi przypomniał, że wprowadzone zarówno do postępowania cywilnego, jak i administracyjnego instrumenty zapewnienia sprawności postępowania oraz dochodzenia odszkodowania za przewlekłe prowadzenie spraw, są wynikiem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wielokrotnie wskazywał on, w swoim orzecznictwie (na tle spraw przeciwko Polsce), że dla realizacji zasady załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki niezbędne są efektywne środki do walki z ową przewlekłością, a także możliwość dochodzenia naprawienia szkody płynącej z przewlekłego prowadzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta R. określił Spółce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2018 w kwocie 55.267-zł.
We wniesionym w terminie odwołaniu podatniczka zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym w szczególności:
1. art. 122, art. 124, art. 125 w zw. z art. 120 O.p. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,
2. art. 187, art. 191 w zw. z art. 180, art. 181 O.p. - poprzez wadliwe przeprowadzanie postępowania dowodowego,
3. art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkiem czego podatkiem od nieruchomości objęto wytwórnię mas bitumicznych, stację transformatorową oraz ścianki oporowe,
4. art. 2a O.p. poprzez rozstrzygniecie sprawy w oparciu o analogię oraz wykładnię rozszerzającą na niekorzyść podatnika.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
Pismem z 17 maja 2023 r. (wpływ do Kolegium 22 maja 2023 r.) Prezydent Miasta R. przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium wnosząc o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r. Kolegium - działając na podstawie art. 140 § 2 O.p. - wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 września 2023 r.
Decyzją z dnia 3 października 2023 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji.
W dniu 5 października 2023 r. wpłynęła do Kolegium skarga z dnia 2 października 2023 r. (nadana listem, poleconym w dniu 3 października 2023 r.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy.
W ocenie Kolegium sprawa miała charakter skomplikowany z uwagi na przedmiot opodatkowania - wytwórnia mas bitumicznych i miejsc składowania kruszyw, a także ze względu na sprawy własnościowe poszczególnych składników majątkowych znajdujących się na tych nieruchomościach, co powodowało konieczność szczegółowego wyjaśniania wielu kwestii oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego.
Podkreślono, że organ prowadził już postępowania wobec Spółki w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego za lata 2014-2016, a także liczne postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości wobec P. J. za nieruchomości, na których została zrealizowana inwestycja budowy spornej wytwórni [...] z instalacjami technologicznymi i miejscami składowania kruszyw.
W ocenie Kolegium skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sprawy z odwołania podatnika od decyzji Prezydenta Miasta R. prowadzonej jest nieuzasadniona. Kolegium nie pozostaje bowiem w bezczynności a wydanie decyzji w 9 dniu po upływie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko w części.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - p.p.s.a.), kontrola sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.
Dalej wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając ponaglenie z 2 sierpnia 2023 r. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jest dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy.
W związku z tym wskazać trzeba, że Odnosząc się zatem do kwestii przewlekłości postępowania zauważyć należy, że zagadnienie to było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, jak również opracowań w doktrynie. Przyjmuje się zatem, że postępowanie przewlekłe jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W konsekwencji należy przyjąć, że pojęcie przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Pojęcie przewlekłości postępowania ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r., I SAB/Gd 4/15, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2341/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14).
Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16).
Odnosząc się z kolei do "bezczynności", odnotować przyjdzie, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.
Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak wynika z § 1a tego artykułu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że 5 października 2023 r. została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Natomiast Kolegium decyzją z 3 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jednakże w dacie wniesienia skargi decyzja ta nie została jeszcze doręczona, a zatem nie weszła do obiegu prawnego. Zatem dopuszczalnym było orzekanie w niniejszej sprawie.
Dalej wydanie przez organ odwoławczy ww. decyzji spowodowało, że organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności, bowiem postępowanie odwoławcze zostało zakończone.
Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej, by stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnić skargę w zakresie bezczynności, a także zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu. Skarga w tym względzie podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ww. ustawy.
Inaczej rzecz się ma w zakresie skargi w części dotyczącej żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium.
Stosownie do art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Z art. 139 § 4 O.p. wynika, że do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, w myśl art. 125 § 1 O.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2).
Wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 140 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1), a nadto ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Zatem zawiadomienie, o którym mowa w powołanym wyżej art. 140 § 1 O.p. zasadniczo składa się z dwóch elementów. Pierwszy z nich ma charakter informacyjny, bowiem sprowadza się do uzasadnienia przyczyn niedotrzymania terminu. Drugi element zawiadomienia to wskazanie nowego terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 435/12, "W świetle art. 140 § 1 o.p., postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinny wskazywać rzeczywistą i uzasadnioną przyczynę zwłoki, gdyż załatwienie sprawy musi być oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących efektywną realizację obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji we wskazanym nowym terminie. Przeszkody dla załatwienia sprawy w terminie muszą istnieć realnie i pojawić się w czasie jej prowadzenia. Ponadto powinny zostać określone precyzyjnie w wydanym na podstawie art. 140 § 1 o.p. zawiadomieniu, tj. organ powinien określić precyzyjnie, jakie dowody i w jakim terminie zamierza przeprowadzić, wskazując na ich związek z rozstrzygnięciem sprawy".
Z powyższego wynika zatem, że orzekając o przewlekłym prowadzeniu postępowania trzeba zwrócić uwagę czy organ stosuje się do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, a wynikających z powyższych regulacji.
Podkreślić także należy, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania (ale i na bezczynność), nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, LEX nr 1666070).
W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że 22 maja 2023 r. do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji z 31 marca 2023 r. Decyzja zaś została wydana 3 października 2023 r., a zatem po upływie okresu wskazanego w art. 139 § 3 O.p. Pomiędzy wpływem odwołania a wydaniem decyzji upłynęło bowiem ponad 4 miesiące. Jednocześnie zauważenia wymaga, że Kolegium postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 140 § 2 O.p., co prawda wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 września 2023 r., to także i ten termin następnie przekroczyło.
Dalej z ww. postanowienia wynika, że organ odwoławczy jako przyczynę wskazało "dużą ilość prowadzonych spraw". Zatem wbrew stanowisku Kolegium zawartemu w odpowiedzi na skargę, przyczyną niedotrzymania terminu nie była zawiłość sprawy. Organ od daty wpływu odwołania nie podjął żadnych czynności tłumacząc to ilością spraw jakie do niego wpływają.
Odnosząc się do argumentów organu odwoławczego dotyczących przyczyn powyższego stanu wskazać trzeba, że okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17). Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.
W ocenie sądu przekroczenie terminu w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia. Jak wskazano powyżej postępowanie prowadzone było przez ponad cztery miesiące, w trakcie których organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności. Czynności te nie zostały także podjęte na skutek wniesionego ponaglenia. Oznacza to, że w jego toku organ odwoławczy ignorował przepisy regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw Dlatego też Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłego rozpoznania sprawy, a także, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W zakresie wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd uznał go za zasadny, jednakże w ocenie Sądu kwota 20.000 zł żądana przez podatniczkę jest wygórowana. Podkreślić należy, że wprowadzona w art. 149 § 2 P.p.s.a. regulacja dotycząca możliwości przyznania sumy pieniężnej była wzorowana na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Wynika to z uzasadnienia do ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Wprowadzenie powyższej zmiany wynikało z konieczności wykonania orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skargi nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11). Uznano przy tym, że "Zaproponowane w nowelizacji zmiany dotyczące krajowego środka ochrony (całościowa ocena postępowania - art. 2 ust. 2, zryczałtowana minimalna kwota należnej sumy pieniężnej - art. 12 ust. 4) powinny przyczynić się do wzmocnienia skuteczności skargi na przewlekłość również postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, wypełniając wypracowane w orzecznictwie ETPCz ogólne standardy, powołane w wyroku pilotażowym (§ 180-183)" (tak druk sejmowy nr 851, Sejm VIII kadencji).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, oceniając charakter art. 149 § 2 P.p.s.a. w zakresie możliwości przyznania sumy pieniężnej koniecznym jest uwzględnienie, że kwota ta stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
Oceniając w tym kontekście żądanie skarżącego Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie odwoławcze trwało ponad cztery miesiące, przy czym wina w tak długim rozpoznaniu sprawy leżała wyłącznie po stronie organu. Jednocześnie zmiarkował, że w wyniku opóźnień w rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał za zasadne żądanie skarżącego i przyznał mu od organu sumę 1.500 zł. Uwzględnił bowiem czas trwania postępowania, jego charakter i skutki jakie wywołuje w sferze praw podatniczki. Zgodnie bowiem z art. 53a § 1 O.p. jeżeli w postępowaniu podatkowym po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył deklaracji, wysokość zaliczek jest inna niż wykazana w deklaracji lub zaliczki nie zostały zapłacone w całości lub w części, organ ten wydaje decyzję, w której określa wysokość odsetek za zwłokę na dzień złożenia zeznania podatkowego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy, a w przypadku niezłożenia zeznania w terminie - odsetki na ostatni dzień terminu złożenia zeznania, przyjmując prawidłową wysokość zaliczek na podatek. Co prawda z art. 54 § 1 pkt 3 O.p. wynika, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3, to jednak w ocenie Sądu, sam fakt wyłączenia naliczania odsetek nie może powodować, że organ odwoławczy nie rozpatruje odwołania podatniczki, tj. nie podejmuje żadnych działań w sprawie. Taki stan powoduje bowiem naruszenie praw podatniczki w zakresie możliwości obrony jej praw, w tym ewentualnego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej, doręczanie jej postanowienia w którym organ odwoławczy w sposób jawny wykazuje, że ignoruje zarówno zasady ogólne wynikające z O.p., jak i przepisy szczególne dotyczące terminów rozpoznania, w ocenie Sądu musi wpłynąć na wysokość przyznanej sumy.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-2 sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.