I SAB/GD 7/24

I SAB/Gd 7/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /przewodniczący/
Małgorzata Gorzeń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
149 § 1-2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R.K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku grzywnę w wysokości 1000 ( jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Wejherowa decyzją z dnia 30 maja 2023 r. określił R. K. (dalej "Skarżący") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 108,80 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 stycznia 2023 r.
Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej "SKO", "Kolegium").
Skarżący w dniu 13 marca 2024 r. skierował do organu ponaglenie, jednak w sprawie nie zostały podjęte przez organ żadne czynności.
Pismem z dnia 9 maja 2024 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez SKO w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 30 maja 2023 r.
Skarżący, mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o:
- zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu w sprawie rozpoznania wniesionego w dniu 28 czerwca 2023 r. odwołania;
- uznanie uprawnienia i obowiązków wynikających z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych;
- stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 50% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 roku ogłoszonego przez Prezesa GUS.
Skarżący wskazał, że organ wielokrotnie przekroczył terminy załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności.
W odpowiedzi na złożoną przez Skarżącego skargę, SKO wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że dotyczy ona bezczynności Kolegium, zaś w dniu 29 maja 2024 r. Kolegium wydało w sprawie decyzję nr SKO Gd/4369/23 utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna.
Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać należy, że pkt 1 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. odnosi się do decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie mającego zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") – tj. ponaglenie do Kolegium (pismo nadane w dniu 13 marca 2024 r.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.].
Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania organu rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Sąd zauważa w tym miejscu, że wbrew wyrażonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu, Skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania, a nie na bezczynność organu.
Organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W sytuacji złożenia przez stronę wniosku (w rozpatrywanej sprawie – odwołania) obligowało to zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpił okres, który kwalifikować należy jako przewlekłość postępowania. Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy administracyjnej w okresie od 10 lipca 2023 r. (dzień wpływu pisma Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 6 lipca 2023 r. przekazującego odwołanie Skarżącego z dnia 28 maja 2023 r.) do dnia złożenia skargi do Sądu – 14 maja 2024 r., bowiem decyzję Kolegium wydało dopiero w dniu 29 maja 2024 r. Odliczając nawet ustawowy termin załatwienia sprawy w toku postępowania odwoławczego (jeden miesiąc stosownie do treści art. 35 § 3 in fine k.p.a.), stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 10 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie ustawowy termin załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wykonywał ww. obowiązku.
Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie nosi znamiona przewlekłości.
W niniejszej sprawie organ na dzień wniesienia skargi nie załatwił sprawy wszczętej odwołaniem Strony. W związku z powyższym organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku).
Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2716/23, CBOSA). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do SKO w dniu 10 lipca 2023 r., z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego nie podjęto żadnych czynności procesowych, w tym zaniechano zawiadamiania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, zaś decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, po ponad 10 miesiącach od otrzymania odwołania, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie zatem, jakiekolwiek czynności procesowe organ dokonywał dopiero po wniesieniu skargi do Sądu.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd wymierzył SKO grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt 3 sentencji wyroku), o której mowa w przywołanym wcześniej art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż powyższe uprawnienie sądu administracyjnego ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu przedmiotowym środkiem prawnym w postaci grzywny, bowiem organ nie tylko prowadził postępowanie niezwykle długo, lecz także nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn zaistnienia takiej sytuacji.
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej jest możliwe po wykazaniu zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 225/24, CBOSA). Skarżący w złożonej skardze nie uzasadnił zaistnienia podstaw do przyznania kwoty pieniężnej. W tym zakresie Sąd skargę oddalił.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 304/21, publ. CBOSA). W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w sprawie w określonym terminie tegoż aktu. Jak wynika z akt sądowych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. SKO wydało w dniu 29 maja 2024 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 30 maja 2023 r.
Sąd wskazuje, iż w zakresie, w którym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do uznania jego uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, oddalił skargę (pkt 4 sentencji wyroku), bowiem nie ziściły się przesłanki pozwalające Sądowi orzec w tym przedmiocie (art. 149 § 1b p.p.s.a.).