I SAB/Bk 6/22

I SAB/Bk 6/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6559
658
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1167
art. 23 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
Dz.U. 2020 poz 217
art. 3 pkt 14 lit. b, art. 34 ust. 2, art. 67c
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzzzn2 ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4 i 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 lit. b
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Zarządu Województwa P. w przedmiocie przywrócenia terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku z dnia [...].07.2021 r. o przyznanie pomocy w ramach złożonego projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu [...] lipca 2021 r. E. L. (dalej powoływany jako skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
2. W piśmie z [...] października 2021 r. znak [...] Zarząd Województwa P. (dalej powoływany jako Zarząd Województwa, organ) poinformował skarżącą, że wniosek skarżącej zawiera braki/ oczywiste omyłki/ wymaga wyjaśnień w określonym w tym piśmie zakresie, wzywając jednocześnie do usunięcia braków/ poprawienia oczywistych omyłek/ złożenia wyjaśnień – w terminie 7 dni od doręczenia pisma skarżącej. Ponadto skarżącą pouczono, że niewykonanie wezwania będzie wiązało się z pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, o czym skarżąca zostanie pisemnie poinformowana.
3. Pismem z [...] października 2021 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydłużenie terminu do [...] października 2021 r. W odpowiedzi pismem z [...] października 2021 r. organ wyraził zgodę na wydłużenie terminu do [...] października 2021 r.
4. W dniu [...] października 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, złożone w celu zadośćuczynienia wezwaniu organu.
5. W piśmie z [...] listopada 2021 r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Zarząd Województwa wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. do organu wpłynęły uzupełnienia, jednak stwierdzono braki i nieprawidłowości. Zostały one szczegółowo wymienione w treści pisma.
6. Następnie, w piśmie z [...] listopada 2021 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu na dostarczenie poprawek. Wskazała, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dokonuje czynności, dla której uchybiła terminu, tj. przedkłada wszystkie poprawne dokumenty oraz załącza dowody, że uchybienie nie nastąpiło z jej winy.
Podała bowiem, że uchybienia, które skutkowały pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, były wynikiem nagłego pogorszenia się stanu zdrowia osoby odpowiedzialnej za przygotowanie dokumentacji projektowej, które nastąpiło po przyjęciu w dniu 22 października 2021 r. szczepienia przeciwko COVID-19. Wskazano, że niezdolność tej osoby trwała przez 14 dni i ustała 5 listopada, z czego skarżąca wywiodła, że termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu upływa 19 listopada 2021 r.
7. Pismem z [...] listopada 2021 r. organ poinformował skarżącą, że sprawa znak [...] została zakończona pismem z [...] listopada 2021 r. o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Jedynie na marginesie organ zauważył, że choroba wskazanej przez skarżącą osoby, niebędącej stroną w postępowaniu, nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą, bowiem to na skarżącej ciążył obowiązek zadbania o prawidłowe uzupełnienie wniosku i dokumentacji, bez względu na chorobę osób, które w imieniu skarżącej były zaangażowane w uzupełnienie wniosku.
8. W dniu [...] stycznia 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu w sprawie uchybienia przez stronę terminowi do poprawienia i uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy z [...] lipca 2021 r. oraz w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] listopada 2021 r., wnosząc o: (1) wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy, (2) zawiadomienie strony przez organ w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, dalej jako: "specustawa koronawirusowa") o uchybieniu przez stronę terminowi i wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, (3) rozpoznanie ww. wniosku strony z [...] listopada 2021 r. o przywrócenie terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o przyznanie pomocy, (4) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości, (5) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
9. W odpowiedzi na pismo z [...] stycznia 2022 r. w piśmie z [...] stycznia 2022 r. Zarząd Województwa poinformował, że art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) dotyczący ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie nie ma zastosowania do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" z uwagi na treść art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "ustawa o PROW"). Organ stwierdził również, że art. 15zzzzzn2 specustawy koronawirusowej nie ma zastosowania w sprawie, z uwagi na treść art. 67c ustawy o PROW.
10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła bezczynność Zarządu Województwa w sprawie przywrócenia terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r. o przyznanie pomocy, zarzucając naruszenie:
1) art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1167 ze zm., dalej jako: "ustawa o rozwoju lokalnym") poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r. o przyznanie pomocy, pomimo że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniosła o przywrócenie terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku, w którym to piśmie uprawdopodobniła zaistnienie okoliczności od niej niezależnych, a jednocześnie dopełniła czynności, dla której określony był termin, tj. złożyła wymagane dokumenty;
2) art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 specustawy koronawirusowej w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o uchybieniu terminowi do poprawienia i uzupełnienia wniosku oraz zaniechanie wyznaczenia stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie dokumentów złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o (1) nakazanie zawiadomienia skarżącej przez organ w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy koronawirusowej o uchybieniu przez skarżącą terminowi i wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu; (2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 listopada 2021 r. o przywrócenie terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku z dnia 16 lipca 2021 r. o przyznanie pomocy; (3) stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarga zawiera również wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: (-) wniosku skarżącej o przyznanie pomocy, (-) pisma organu z dnia [...] października 2021 r. i [...] listopada 2021 r.; (-) pisma Skarżącej z dnia [...] października 2021 r., [...] listopada 2021 r. i [...] października 2021 r., a także ponaglenie skierowane do organu – na okoliczność bezpodstawnego pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia oraz bezczynności organu w zakresie przywrócenia terminu.
11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Skarga okazała się niezasadna.
2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
2. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Zarządu Województwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do poprawienia i uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy z [...] lipca 2021 r. Przedmiot zaskarżenia został oznaczony w sposób jednoznaczny. Przy tym skarga została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, której kontroli ma dokonać sąd administracyjny, wyznacza skarżący w skardze, zgodnie z zasadą skargowości. To skarżący, wnosząc skargę na konkretne działanie czy też zaniechanie organu administracji publicznej, wskazuje przedmiot kontroli sądu w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność organu w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, a nie którekolwiek pismo Zarządu Województwa o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia zakreślonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec obowiązywania zasady skargowości i jednoznacznego brzmienia skargi (skarga na bezczynność), sąd nie mógł z urzędu zmienić przedmiotu skargi, ze skargi na bezczynność na skargę na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd nie może z urzędu zmienić przedmiotu skargi.
3. Uwaga w tym zakresie jest konieczna, mając na uwadze zarzuty skargi, odnoszące się do pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Należy bowiem podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność, zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności. Sąd ocenia więc, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a kontrola czynności podejmowanych przez organ, w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania i powinna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5535/16).
4. Wymaga podkreślenia, że poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21).
5. Dlatego też kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie winna się sprowadzać i sprowadzała się w znacznej mierze do oceny czy organ administracji podjął w sprawie czynności, do których był obowiązany.
6. Wypowiedź w przedmiocie oceny czy organ dopuścił się bezczynności czy też nie, winny w ocenie sądu poprzedzić rozważania dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność w zakreślonej przez skarżącą kwestii. W tym celu konieczne jest sięgnięcie do przepisów prawa materialnego i procesowego, które winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie.
7. W przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L. z 2013 r., nr 347, poz. 320, dalej jako: "rozporządzenie 1303/2013") w części II, tytuł III, rozdział II przewiduje się wspieranie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność za pomocą środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – określany nazwą LEADER oraz możliwość wsparcia ze środków innych funduszy, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) lub Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) (art. 32 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013). Prawodawca unijny w kolejnych przepisach przewiduje opracowywanie strategii rozwoju lokalnego (art. 33 rozporządzenia 1303/2013) i działalność lokalnych grup działania (art. 34). W art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1303/2013 wskazuje się, że wsparcie z właściwych Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI) rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność obejmuje wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
8. Szczegółowe zasady udzielania wsparcia rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach PROW czy też zadania i właściwość organów w tego rodzaju sprawach określa ustawa o rozwoju lokalnym oraz ustawa o PROW. Z art. 3 pkt 14 lit. b) ustawy o PROW wynika, że Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) obejmuje również działania i poddziałania w zakresie wsparcia dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, w tym wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
9. Wniosek skarżącej z [...] lipca 2021 r. zainicjował sprawę o przyznanie pomocy w ramach projektu pn. "Rozwój działalności "L." E. L. poprzez stworzenie punktu gastronomicznego nad zalewem S. i usług cateringu na obszarze LGD P." w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju Lokalnej Grupy Działania – P., zgodnie w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014 - 2020.
10. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem bezczynność organu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o ile dotyczy przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub czynności. W ocenie sądu zaskarżona przez skarżącą bezczynność dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co zostanie omówione poniżej.
11. Sprawę zainicjowaną ww. wnioskiem o przyznanie pomocy może kończyć czynność o charakterze merytorycznym, tj. udzielenie wsparcia (art. 23 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym) bądź też czynność odmowy udzielenia wsparcia (art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym). Sprawa może jednak zakończyć się też pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym. Wymaga zauważenia, że w tego rodzaju sprawach istotnie ograniczone zostało stosowanie przepisów k.p.a. Stosownie do treści art. 34 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o PROW, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z powyższego płynie konkluzja, że w ww. sprawach nie wydaje się decyzji i postanowień, a rozstrzyganie w przedmiocie wniosku następuje w drodze czynności.
12. Sąd ma na uwadze, że w orzecznictwie kwestia zaskarżenia do sądu administracyjnego "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia", szczególnie na gruncie spraw dotyczących przyznawania środków unijnych nie jest oceniana jednolicie. Punktem wyjścia w tym zakresie należy uczynić uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. W uchwale tej NSA przyjął, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem sądu trafny jest jednak pogląd wyrażany w niektórych orzeczeniach, że stanowisko przyjęte w przywołanej uchwale nie jest adekwatne względem pozostawienia bez rozpatrzenia, o który mowa np. w art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, a pozostawienie bez rozpatrzenia należy kwalifikować jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 194/19; oraz z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 666/19; a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 59/22 i powołane tam orzecznictwo).
Słusznie wskazuje się w przywołanych orzeczeniach, że w sprawach dotyczących przyznawania środków unijnych stosowanie k.p.a. jest ograniczone, w szczególności nie znajduje zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i przepisy k.p.a. dotyczące ponaglenia. Sąd nie podziela zatem stanowiska, że na pozostawienie wniosku o przyznanie pomocy ze środków unijnych bez rozpatrzenia przysługuje skarga na bezczynność (por. np. postanowienie NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I GSK 1289/20), choć należy zaznaczyć, że orzeczenie to dotyczyło pozostawienia bez rozpatrzenia przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Niezasadny jest również zdaniem sądu pogląd, że ww. czynność pozostawienia bez rozpatrzenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Kr 14/21; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/19). Oprócz powyższych wskazań, zasadnie konieczność sądowej kontroli czynności pozostawienia bez rozpoznania w sprawach przyznawania środków unijnych jest również uzasadniana treścią zasad prawa unijnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 231/22).
13. Skoro pozostawienie bez rozpatrzenia jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego to dopuszczalna jest skarga na bezczynność dotycząca tej czynności. Skoro w sprawie nie mogło być wydane orzeczenie administracyjne w trybie k.p.a. (decyzja czy postanowienie), a jedynie czynność, to dopuszczalność skargi na bezczynność należy oceniać w tym kontekście, przyjmując, że odpowiedzią organu w zakresie wniosku o przywrócenie terminu mogła być jedynie określona czynność organu. Kontroli sądu w sprawie dotyczącej bezczynności nie podlega przy tym to czy organ (mając na uwadze ograniczone stosowanie k.p.a.) mógł dokonać przywrócenia terminu czy też nie, niewątpliwie jednak od oceny wniosku o przywrócenie terminu zależne było dokonanie czynności kończącej sprawę administracyjną dotyczącą wniosku o przyznanie pomocy z funduszy unijnych. Skargę należało więc uznać za dopuszczalną.
14. Odrębnie należy wskazać, że wymogiem skargi w rozpoznawanej sprawie nie było wniesienie ponaglenia. Zasadnie organ nie nadał biegu wniesionemu przez skarżącą ponagleniu, z uwagi na fakt, że przepisy k.p.a. o ponagleniu nie miały w sprawie zastosowania. Analogicznie przyjmuje się w ugruntowanym już orzecznictwie co do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 253/17). Przy tym nawet przy odmiennej konkluzji wystarczające byłoby samo wniesienie ponaglenia. Obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 243/20). Nie budzi wątpliwości, że ponaglenie zostało wniesione przez skarżącą.
15. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).
16. W ocenie sądu nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W toku sprawy kolejne działania skarżącej spotykały się z reakcją organu w odpowiedniej formie. Pierwotny wniosek z [...] lipca 2021 r. w ocenie organu wymagał uzupełnienia i poprawienia, w związku z czym zastosował art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, który stanowi, że w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W wyznaczonym przez organ terminie skarżąca dokonała poprawek i uzupełnień wniosku, jednak organ stwierdził, że wniosek skarżącej nadal zawiera braki, w związku z czym pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, o czym poinformował skarżącą pismem z [...] listopada 2021 r. Zarówno pierwotny, jak i poprawiony wniosek spotkał się więc z odpowiedzią organu. Także kolejny poprawiony i uzupełniony wniosek o przyznanie pomocy z [...] listopada 2021 r., złożony w ramach wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, spotkał się z odpowiedzią organu. W piśmie z [...] listopada 2021 r. organ poinformował stronę o zakończeniu sprawy, a przy tym odniósł się do twierdzeń wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast, odnosząc się do twierdzeń ponaglenia, wskazał stronie, że wskazany przez skarżącą przepis, tj. art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy koronawirusowej nie miał zastosowania z uwagi na treść art. 67c ustawy o PROW. Trudno więc mówić o bezczynności organu.
17. W niniejszej sprawie, zgodnie z wyrażoną wprost w skardze intencją strony skarżącej, przedmiotem kontroli uczyniono zaniechanie organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że wniosek ten nie spotkał się z odpowiedzią organu czy też by ta odpowiedź przybrała niewłaściwą formę. Organ nie mógł odpowiedzieć na wniosek skarżącej inaczej niż dokonując określonej czynności, w szczególności odpowiedź ta nie mogła przybrać formy postanowienia, z uwagi na ograniczone stosowanie k.p.a. w niniejszej sprawie.
18. W sprawie dotyczącej bezczynności przedmiotem oceny sądu administracyjnego nie jest prawidłowość działania organu, w tym przypadku czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Chcąc podważyć czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, skarżąca winna zaskarżyć tę czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też sąd nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż w istocie odnoszą się one do treści pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Podobnie stwierdzenia organu o niezasadności wniosku o przywrócenie terminu nie mogą zostać poddane ocenie sądu.
19. W sprawach dotyczących bezczynności sąd nie jest więc uprawniony do oceny działań organu (w tym przypadku czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania), jednak według strony niezastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy koronawirusowej wiązało się z określonymi zaniechaniami organu, przez co konieczne jest wyrażenie oceny w tym przedmiocie. Rację należy przyznać jednak organowi, że powołany przepis nie miał w sprawie zastosowania, z uwagi na treść art. 67c ustawy o PROW.
W myśl wskazanego przepisu, do terminów składania wniosków o przyznanie płatności i terminów zgłaszania zmian do tych wniosków w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 i 10-12a, do terminów na dokonanie określonych czynności w toku postępowań w sprawach dotyczących wyboru operacji partnerów KSOW oraz do terminów, o których mowa w art. 67a, terminów do dokonania określonych czynności w toku postępowań, o których mowa w art. 67b, terminów, w jakich należy spełnić określone warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej lub określone wymogi, terminów dopełnienia warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, lub terminów realizacji innych zobowiązań związanych z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną nie stosuje się przepisów art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.). Nie można więc mówić o zaniechaniu organu, skoro nie był uprawniony do określonego działania (wynikającego z treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy koronawirusowej). Zarząd Województwa nie dopuścił się więc bezczynności.
20. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.