I SA/WR 797/04

I SA/Wr 797/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Betta
Jadwiga Danuta Mróz /sprawozdawca/
Ryszard Pęk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 9 poz 84
art. 2 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 33 b
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewόdzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA – Ryszard Pęk Sędzia NSA – Halina Betta Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mrόz (sprawozdawca) Protokolant: Michał Kazek Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi: Powiatowego Urzędu Pracy w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 rok oddala skargę
Uzasadnienie
W będącej przedmiotem skargi sprawie Burmistrz Miasta i Gminy G. po wszczęciu z urzędu postępowania określił Powiatowemu Urzędowi Pracy w G. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2003 rok. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że za podstawę opodatkowania przyjął wykazane w deklaracji podatnika powierzchnie budynków i gruntów. Stwierdził jednak, odmiennie niż podatnik, że powierzchnie te nie są zwolnione od podatku od nieruchomości, a zatem podatnik obowiązany był wpłacić podatek bez wezwania w równych ratach do 15-go każdego miesiąca. Wobec nie zapłacenia zobowiązania organ podatkowy na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej i przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych -określił jego wysokość. Od decyzji tej podatnik wniósł odwołanie, na skutek czego została ona uchylona przez SKO, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia skład orzekający Kolegium stwierdził, że nieruchomości zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Niemniej jednak wskazał na konieczność ustalenia, czy nieruchomość będąca we władaniu Powiatowego Urzędu Pracy służy wyłącznie realizacji zadań powiatu, czy także innym celom.
Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Burmistrz Miasta i Gminy decyzją Nr [...] z dnia [...] ponownie określił Powiatowemu Urzędowi Pracy w G. zobowiązanie w podatku od nieruchomości w kwocie [...] za 2003 rok uznając równocześnie, iż nieruchomości będące w jego zarządzie i wykorzystywane na potrzeby podatnika podlegają opodatkowaniu.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia skład orzekający stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - w wersji obowiązującej od 1.01.2003 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm. w Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz.1683), opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają nieruchomości zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Tak więc administracja samorządu terytorialnego to administracja bezpośrednio związana z tymi organami, a nie administracja związana ze wszystkim utworzonymi przez te organy jednostkami organizacyjnymi dla realizacji zadań powiatu. Przyjęcie rozumowania, że nieruchomości zajęte na potrzeby jednostek samorządu terytorialnego, to nie tylko te nieruchomości, w których siedzibę mają organy samorządu terytorialnego rozumiane jako zarząd powiatu i rada powiatu lecz również nieruchomości zajęte na potrzeby jednostek organizacyjnych utworzonych w celu wykonywania zadań własnych powiatu, prowadziłoby do rozszerzającej interpretacji przepisu art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, co jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad prawa podatkowego, zakazującą rozszerzającego interpretowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień podatkowych. W konkluzji swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że odstępuje od poglądu wyrażonego w pierwotnie wydanej decyzji (z dnia [...] nr [...]) stwierdzającego, że w świetle art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych brak jest podstaw do opodatkowania podatkiem od nieruchomości w 2003 roku nieruchomości zajętych na potrzeby Powiatowego Urzędu Pracy w G.
W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Powiatowy Urząd Pracy w G. wywodził, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie wyprowadza wykładni rozszerzającej do art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż to właśnie ustawodawca wprowadził do tego przepisu ogólne pojęcie. Zdaniem skarżącego istota problemu sprowadza się do tego jakie jeszcze nieruchomości, oprócz zajętych przez urzędy gmin, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie są nieruchomościami zajętymi na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego. W jego ocenie stwierdzenie, że chodzi o nieruchomości "zajęte na potrzeby organów" należy rozumieć szeroko, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "w tym". Tak sformułowany przepis, nie ogranicza katalogu zwolnień do nieruchomości zajętych na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego a jedynie wskazuje, że jest to katalog otwarty, do którego bez wątpienia należą nieruchomości zajęte przez urzędy w nim wymienione. Wskazał przy tym, że błędne jest stanowisko organów uznające, iż administracja samorządu terytorialnego to tylko administracja bezpośrednio związana z organami powiatu a nie administracja związana ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi realizującymi zadania powiatu. Uznanie skarżącego za jednostkę utworzoną przez organ powiatu dla realizacji zadań powiatu jest nieuzasadnione, bowiem jego status wynika z przepisu art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stanowiącego, że z dniem 1 stycznia 2000 roku urzędy pracy (stanowiące dotąd administrację rządową) - stały się z mocy prawa powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej. Stosownie zaś do art.33 ustawy o samorządzie powiatowym, zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. W tej sytuacji w ocenie skarżącego - nieruchomość, na której mieści się Powiatowy Urząd Pracy w G. jest zajęta na potrzeby Zarządu Powiatu - będącego organem jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż organy powiatu wykonują swoje zadania określone w art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz w art. 6 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) przy pomocy Powiatowego Urzędu Pracy. Skoro jego Kierownik działa z upoważnienia starosty na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa (z art. 6 b ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), to należy uznać, że nieruchomość zajęta przez PUP w G. spełnia przesłanki wyłączenia z opodatkowania na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W konkluzji skargi złożono wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji - jako sprzecznej z prawem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odpowiadając na zarzuty i argumentację zawartą w skardze podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Skarga została wniesiona w dniu [...] co uzasadnia jej rozpoznanie przez właściwy w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga, nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola Sądu obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa przez organy administracji, w szczególności to, czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował normę prawa materialnego oraz czy nie naruszył przy tym praw strony i zasad postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem skarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.
Spór w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do uznania, czy nieruchomości zajmowane przez Powiatowy Urząd Pracy w G. (należący do powiatowej administracji zespolonej) mieszczą się w katalogu wyłączeń z opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), czy też wyłączenie to, określone w ustawie jako: "nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich", nie dotyczy tego podmiotu, co obligowałoby Skarżącą jednostkę do opodatkowania zajmowanych przez nią nieruchomości - podatkiem od nieruchomości według obowiązujących stawek.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy ustalić zakres wyłączenia z opodatkowania - określonego spornym przepisem art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy oraz wyjaśnić, jaka jest pozycja ustrojowa - status Powiatowego Urzędu Pracy w hierarchii jednostek samorządu terytorialnego.
Art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) stanowi, że "opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich". Z przytoczonego przepisu wynika, że wszystkie nieruchomości (lub ich części) są wyłączone z opodatkowania pod warunkiem ich wykorzystywania na potrzeby organów gminy, powiatu i województwa. Ograniczając ten zakres dla potrzeb sporu - do samorządu powiatowego, organami powiatu, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) są: rada powiatu i zarząd powiatu. Zatem, z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, że jedynie nieruchomości i obiekty budowlane zajmowane przez wskazane wyżej organy powiatu (radę i zarząd) i obsługujące te organy urzędy - starostwa powiatowe, wyłączone są z opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie (spornego w sprawie) przepisu art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Kontrowersja, jaka legła u podstaw toczonego sporu, powstała na tle zmiany od 30.05.2001 r. przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (art. 33 ) oraz nowelizacji od 1.01.2003 r. - art. 2 i art. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Kluczowe znaczenie w sprawie ma odpowiedź na pytanie czy Powiatowy Urząd Pracy jest organem administracji samorządowej? Jest ona zawarta w art. 33b ustawy z dnia 05 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497), który stanowi, że powiatową administrację zespoloną stanowią:
1. starostwo powiatowe;
2. powiatowy urząd pracy będący jednostką organizacyjną powiatu;
3. jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
Od chwili wejścia w życie tej zmiany, ww. jednostki stały się jednostkami administracji powiatowej, a przez to nieruchomości i obiekty będące w ich zarządzie korzystały (do końca 2002 r.) ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zwolnienie to obejmowało nie tylko nieruchomości zajęte na potrzeby - organów samorządu terytorialnego, ale również na potrzeby administracji samorządowej - do której obok Powiatowych Urzędów Pracy, należą też (m. in.) Powiatowe Poradnie Psychologiczno-Pedagogiczne, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, Powiatowy Ośrodek dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Zarządy Dróg, Zarządy Melioracji Wodnych i różnego rodzaju straże, służby i inspekcje.
Nowelizując z dniem 1 stycznia 2003 r. przepisy - wykreślono te nieruchomości ze zwolnienia (art. 7), klasyfikując je w katalogu nieruchomości wyłączonych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust 3 pkt 3 ustawy. Zmieniono przy tym jednak w sposób istotny zakres nieruchomości objętych preferencjami. W zakresie wyłączeń znalazły się tylko nieruchomości zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego, pominięto zaś nieruchomości zajmowane na potrzeby administracji samorządu terytorialnego. W związku z tym jednostki administracji samorządowej (jak: urzędy pracy, zarządy dróg, zarządy melioracji wodnych, inspekcje, służby, straże) poczynając od [...] obowiązane są płacić podatek od nieruchomości wg stawek pozostałych.
Zbieżny z tym pogląd, co do zakresu wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, wyraził w komentarzu do art. 2 analizowanej ustawy ceniony specjalista prawa finansowego i podatkowego - Leonard Etel ("Podatek od nieruchomości, rolny, leśny", 2 wydanie, Wyd. Beck -Podatkowe komentarze praktyczne, s.118-119).
Jak wynika z treści mającego kluczowe w rozpatrywanej sprawie znaczenie - art. 33 b ustawy z dnia 25.06.1998 r. o samorządzie powiatowym, w tej właśnie grupie podmiotów - stanowiących powiatową administrację zespoloną - znajdują się m. inn. powiatowe urzędy pracy, będące odrębną jednostką organizacyjną powiatu (art. 33 b pkt 2), spełniającą na rzecz zarządu powiatu - zadania określone w art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i w art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym. Takie ustawowe usytuowanie powiatowych urzędów pracy, a szczególnie wyznaczone im ustawą zadania, świadczą o tym, że jednostka ta nie ma kompetencji właściwych dla organu, lecz wykonuje głównie czynności o charakterze organizatorskim, niezwiązane z klasycznymi zadaniami organu administracji. Ewentualne wątpliwości co do statusu powiatowych urzędów pracy - rozwiewa art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który zawiera zamknięty katalog organów samorządu powiatowego i nie ma wśród nich PUP, stąd nieruchomości zajmowane przez te jednostki, po nowelizacji przepisów ustawy od 1 stycznia 2003 r. nie tylko nie korzystają ze zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ale nie są też objęte wyłączeniem z tego opodatkowania przewidzianym w art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Reasumując, sformułowanie analizowanego przepisu, nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej i przyjęcia, że również nieruchomości zajęte na potrzeby jednostek organizacyjnych, realizujących zadania powiatu lecz funkcjonujących poza strukturą Starostwa nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Zasadnie jest więc stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, stąd skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).