II SA/Wr 71/24

II SA/Wr 71/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO 4116.8.2023 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej strony kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (nr SKO 4116.8.2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej zw. k.p.a.), oraz art. 76 ust. 2-3 oraz art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej zw. ustawą), po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia ogrodowego, działającego pod nazwą "P.", z siedzibą w W. (dalej: P.) od decyzji Prezydenta W.(1) z dnia 31 sierpnia 2016 r. (nr 77/2016; znak: WSP-UON.6841.6.2015.EŁ 69118/2016/W), umarzającej, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu nr [...], AM - [...], obręb P., o powierzchni [...] ha, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek wniosku P., z dnia 27 sierpnia 2015 r., wszczęte zostało postępowanie w sprawie nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu nr [...], AM - [...], obręb P., o powierzchni [...] ha. Jako podstawę prawną żądania - wnioskodawca podał art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy. Do wniosku dołączono odpis pełnomocnictwa do reprezentowania strony, kopię arkusza ewidencyjnego terenów użytkowanych przez Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]", mapę ewidencyjną, kopię protokołu komisji uchwał i wniosków zebrania wszystkich działkowców rodzinnego ogrodu działkowego w sprawie wyboru stowarzyszenia ogrodowego.
Wydając decyzję z dnia 31 sierpnia 2016 r. organ wyjaśnił, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] we W.(1), dla działki gruntu nr [...], AM - [...], obręb P., wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, ale jej użytkownikiem wieczystym jest Spółka akcyjna P.(1) Podkreślono, że zgodnie z treścią wpisów w wymienionej księdze wieczystej określono sposób korzystania z nieruchomości jako TK - tereny kolejowe.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji ocenił zebrany materiał dowodowy stwierdzając, że w dniu złożenia wniosku i w dniu wydania rozstrzygnięcia sporna nieruchomość stanowi działkę będącą własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A. W ocenie organu wyłączona jest możliwość zadysponowania nieruchomością w inny sposób, w tym również wskazany we wniosku.
Wskazano przy tym, że w postępowaniu wnioskodawca żądał stwierdzenia nabycia prawa co do nieruchomości, na której ustanowione jest prawo rzeczowe. Przepis art. 76 ustawy nie zawiera zaś w swej treści odniesienia do stanu prawnego, w którym prawo właściciela, Skarbu Państwa, ograniczone jest użytkowaniem wieczystym. Ponad to, zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.
Wobec tego organ uznał, że niniejsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Według organu w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania P. potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej, objętej prawem rzeczowym.
Odwołanie od tej decyzji złożył P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I pierwszej instancji.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sporna nieruchomość jest terenem kolejowym, rozdysponowanym, objętym prawem rzeczowym, zgodnie z zapisami w księdze wieczystej,
- dyspozycji wynikających z art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim niewykonanie podziału geodezyjnego w celu wyodrębnienia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W.(1), obręb P., jako działki nr [...] AM – [...];
- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego;
- art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 33 oraz art. 11 ustawy poprzez pominięcie faktu, że skoro nie została wydana decyzja o lokalizacji Ogrodu "[...]" - kolonia "[...]", to grunty oznaczone w operacie ewidencji gruntów obręb P., jako działka nr [...], AM - [...], o powierzchni [...] ha, stały się ogrodem stałym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 21 października 2016 r. (SKO 4112/43/16), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 146/17) sprawy ze skargi P.(1) S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 października 2016 r. w przedmiocie nabycia prawa użytkowania działki gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 1953/17), oddalił skargę kasacyjną Kolegium od powyższego wyroku.
Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (nr SKO 4116.8.2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ może stwierdzić na podstawie art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.
Z powołanego art. 76 ust. 2, w zestawieniu z art. 80 ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5, w związku z art. 76 ust. 3 ustawy. Ta decyzja ma charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy (por. NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2023 r., I OSK 842/22, CBOSA). Ta decyzja stanowi podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7, w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy.
W takim wypadku nabycie prawa użytkowania z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.
Do sytuacji uregulowanej w art. 76 ust. 2 ustawy nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.), ponieważ brak w art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom ogrodowym w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2020 r., I OSK 1707/20, CBOSA).
Zdaniem Kolegium, nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., I OSK 776/22, CBOSA). Nabycie prawa użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy, zgodnie z preambułą do tej ustawy, służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.
Dalej Kolegium - odnosząc się do wskazania przez organ I instancji, że w księdze wieczystej nr [...] określono sposób korzystania z opisanej nieruchomości jako TK - tereny kolejowe - wyjaśniło, że dział I księgi wieczystej obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością. Samo oznaczenie nieruchomości, dokonywane w dziale I-O księgi wieczystej, zawiera zespół informacji (danych) faktycznych o charakterze geodezyjno- kartograficznym. Ostatecznie jednak służy ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości poprzez powiązanie z następującymi dalej (w dziale I-Sp oraz w działach II - IV księgi wieczystej) wpisami praw rzeczowych. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, a w istocie chodzi de lege lata o dane z ewidencji gruntów i budynków. Poza tym księgę wieczystą prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a nie jest to rejestr służący określeniu przeznaczenia nieruchomości.
Kolejno, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinnym ogrodzie działkowym - należy przez to rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Wobec tego ustawodawca uzależnił zakwalifikowanie określonego obszaru do grupy rodzinnych ogrodów działkowych od celu przeznaczenia i faktycznego korzystania z gruntu, a nie od treści wpisu w dziale pierwszym księgi wieczystej.
Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji - stosownie do przepisów proceduralnych - nie zawiadomił pełnomocnika stowarzyszenia ogrodowego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismo bowiem organu z dnia 6 lipca 2016 r. - określające uprawnienia strony według art. 10 k.p.a. - zostało skierowane do P. Podobnie, zaskarżona decyzja została skierowana do P. Kolegium podkreśliło, że stowarzyszenie ogrodowe ustanowiło pełnomocników - osoby fizyczne i wobec tego decyzja powinna zostać doręczona pełnomocnikowi, który dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Zdaniem Kolegium, argumentacja zawarta w uzasadnieniu ocenianej decyzji organu I instancji, przemawiająca za wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, nie może być uznana za uzasadnioną. Przedstawione przez organ powody nie stanowią bowiem o bezprzedmiotowości postępowania. Należy bowiem wskazać, że istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, występuje strona postępowania zainteresowana rozstrzygnięciem, a także istnieje przedmiot postępowania (opisana na wstępie działka gruntu).
Z przedstawionych przyczyn Kolegium - jak zauważyło - obowiązane było do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy, jako wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło przy tym, że nie jest uprawnionym organem do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (a taka konieczność zachodzi w rozpoznawanej sprawie), jest to bowiem obowiązek organu I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy uprawniony jest do przeprowadzenia jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły P.(1) S.A. z/s w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że Prezydent Miasta W.(1) nie miał podstaw do umorzenia postępowania podczas gdy organ I instancji prawidłowo ocenił, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ II instancji.
Dalej zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 76 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że nabycie prawa użytkowania dotyczy również nieruchomości, które zostały oddane przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste spółki prawa handlowego, co spowodowało, że organ II instancji uznał, że w sprawie należało wydać merytoryczną decyzję;
- art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie przesłanek art. 76 ust. 2 ustawy do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, która to decyzja stanowi wywłaszczenie użytkownika wieczystego;
- art. 21 ust. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie przesłanek art. 76 ust. 2 ustawy do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy takie rozumienie w/w przepisu jest sprzeczne z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zw. p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W realiach badanej sprawy kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchylającą decyzję Prezydenta W.(1) z dnia 31 sierpnia 2016 r. (nr 77/2016), umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu nr [...], AM - [...], obręb P., o powierzchni [...] ha, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Tym samym przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało de facto zagadnienie czy organ może stwierdzić na podstawie art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.
W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych, także ze względu na moc wiążącą wydanego wyroku oraz ograniczony krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem. W tym zakresie trzeba przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto, z brzmienia art. 64b § 3 p.p.s.a., wyłączającego stosowanie przepisów dot. uczestników postępowania, wynika, że strona wnosząca sprzeciw staje się stroną postępowania sądowego, zaś osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, ale nie jest stroną wnoszącą sprzeciw, nie może być uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego sprzeciwem. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, CBOSA). W realiach badanej sprawy takim zaś podmiotem jest P., który zainicjował niniejsze postepowania i który żąda stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki gruntu na jego rzecz.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. (Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19, CBOSA).
Na powyższe zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekający w niniejszej sprawie, którego wyrok z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 146/17), jako prawomocny wiąże w niniejszej sprawie. Zauważył bowiem, że "zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ, aby móc wydać decyzję kasacyjną, powinien wykazać naruszenie w pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób wskazujący na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, organ nie powinien wyrażać w sposób stanowczy ocen materialnoprawnych. To jest bowiem możliwe wyłącznie do poczynienia w oparciu o pełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Przepis ten, jako stanowiący wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób musi być interpretowany w ten sposób, że konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie musi wynikać z naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, czyli inaczej rzecz ujmując z tego, że nie przeprowadzono w I instancji w sposób należyty postępowania wyjaśniającego (przez co naruszono konkretne przepisy k.p.a.) i z tej przyczyny konieczny jest zwrot sprawy do tego samego organu. Stąd – jak zauważył w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny - też nie sposób przyjąć by orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było dopuszczalne w przypadku stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania przez organ I instancji, lecz musi być ograniczone tylko do takich naruszeń procedury, które mają chociażby potencjalny wpływ na treść poczynionych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Tymczasem rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym i wydając ponownie decyzję kasacyjną Kolegium ponownie nie wskazało naruszenia przepisów postępowania, które chociażby w sposób ewentualny miało wpływ na ustalenia faktyczne, jak również nie wskazało w jakim zakresie niniejsze postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W treści wydanej decyzji organ wskazał na uchybienia w zakresie nieprawidłowego zawiadomienia o stanie gotowości decyzyjnej pełnomocników stowarzyszenia ogrodowego, jak również niewłaściwe doręczenie decyzji organu I instancji również P., a nie jego pełnomocnikowi. Pomimo jednak wcześniejszego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zaprezentowanego w wydanym w sprawie wyroku, również ponownie wskazując na naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. organ nie wykazał, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało wadliwe doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzji organu I instancji nie pełnomocnikowi strony, lecz samej stronie. Bezspornym pozostaje przy tym, iż pomimo wadliwego doręczenia decyzji strona (P.) w terminie prawem przewidzianym, który rozpoczął bieg w związku z prawidłowym doręczeniem decyzji z sierpnia 2016 r. innej stronie (Spółce P.(1) S.A.) wywiodła odwołanie od niekorzystnej dla niej decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji procesowej – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - nie sposób przyjąć by niewątpliwie naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. i będące jego skutkiem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkowało potrzebą wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, a więc stanowiło takie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Żadnych innych naruszeń konkretnych przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścić by się miał organ I instancji Kolegium nie wskazało, mimo że to właśnie naruszenie przepisów postępowania przez ten organ stanowi zasadniczą przesłankę orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie podało także żadnych środków dowodowych, z których przeprowadzenie dowodu jest niezbędne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak też nie wskazano żadnych wymagających wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co oznacza, iż organ nie umotywował prawidłowo swojego stanowiska, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Nie wskazało przy tym z jakich powodów niemożliwym było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz - w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli Kolegium doszłoby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi I instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Próżno, w wydanym uzasadnieniu szukać jakichkolwiek ocen względem materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, chociaż występując z wnioskiem P. załączył dokumenty, które w jego ocenie uzasadniają sformułowane żądanie. Nadto, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego swoje stanowisko w sprawie przedstawiła również strona skarżąca, która nadto wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego prowadzonego na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], na potrzeby czego pozyskano opinię prawną. Kolegium nie wyjaśniło z jakich względów w jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest niezupełny, niekompletny i nie wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego.
Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a.
Zasadniczo decyzja kasacyjna Kolegium opiera się na przyjęciu w sprawie poglądu, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania oraz wykładni prawa materialnego art. 76 ust. 2, w zestawieniu z art. 80 ustawy, w oparciu o którą Kolegium przyjęło pogląd, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r., ale wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7, w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy. Tym samym, zdaniem organu, nabycie prawa użytkowania z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę. Jedynie marginalnie Sąd chciałby nadmienić w tym miejscu, że przyjęte przez organ stanowisko co do możliwości stwierdzenia, na podstawie art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. nie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21 oraz z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1839/22; wyrok z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2046/22, CBOSA).
Tymczasem rzeczą organu wydającego decyzję kasacyjną, która podlega następnie we wskazanym, ograniczonym zakresie kontroli sądu administracyjnego nie jest wypowiadanie się w sposób wiążący w kwestiach materialnoprawnych. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", wynika, że jej wydanie jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne. W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga – w ramach obowiązywania zasady szybkości postępowania – wskazania koniecznych czynności procesowych związanych z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.