I SA/Wr 343/22

I SA/Wr 343/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cichoń
Dagmara Dominik-Ogińska /przewodniczący/
Dagmara Stankiewicz-Rajchman /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 130 par. 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik – Ogińska, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cichoń, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz – Rajchman (sprawozdawca), , Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Paweł Poźniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi: T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO 4121/46/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania: 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 12 stycznia 2022 r., Nr ZK.7030.11.2021-1 oraz postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia 17 września 2021 r., nr ZK.7030.11.2021-1; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej T. K. kwotę: 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy, SKO) z dnia 28 lutego 2022 r. Nr SKO 4121/46/2022 uchylająca w całości decyzję Burmistrza S. (dalej: organ pierwszej instancji, Burmistrz) z dnia 12 stycznia 2022 r., nr ZK.7030.11.2021, w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu 17 września 2021 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 20 kwietnia 2015 r. skarżący złożył deklarację, z której wynikało, że przedmiotową nieruchomość zamieszkuje jedna osoba, co jest sprzeczne z informacjami posiadanymi przez organ. Z informacji przekazanych na wezwanie Burmistrza przez Dyrektora P. w S. wynika, iż w karcie zgłoszenia do przedszkola jednego dziecka widnieje wskazany adres. Dyrektor wskazał również, że karta została złożona w dniu 6 kwietnia 2020 r.
W dniu 27 września 2021 r. skarżący wniósł o wyłączenie Burmistrza od udziału w postępowaniu podnosząc wątpliwości co do bezstronności organu z uwagi na konflikt osobisty pomiędzy organem a stroną. Pismem z dnia 21 października 2021 r. odmówiono wyłączenia organu z postępowania.
W dniu 10 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał do osobistego stawiennictwa w charakterze świadków siedmiu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością w celu złożenia wyjaśnień. Złożone zeznania nie były jednolite, świadkowie wskazywali, iż na nieruchomości zamieszkuje od zera do trzech osób. Jeden świadek nie stawił się na wezwanie.
Skarżący nie stawił się na wezwanie organu z dnia 26 listopada 2021 r. do złożenia wyjaśnień, jak i nie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, o którym to uprawnieniu został zawiadomiony postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. (doręczonym w dniu 17 grudnia 2021 r.).
W decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2022 r. określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowej nieruchomości za poszczególne miesiące począwszy od kwietnia 2020 r. W ocenie organu pierwszej instancji opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości za 3 osoby powinna zostać naliczona od dnia 6 kwietnia 2021 r. albowiem biorąc pod uwagę zeznania świadków składających wyjaśnienia w sprawie oraz zgłoszenie miejsca zamieszkania dziecka na karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola zachodzi domniemanie, że matka dziecka zamieszkuje wspólnie z dzieckiem i właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.
Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla spornej nieruchomości wskazując na naruszenie:
1. art. 130 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: O.p.) poprzez niewyłączenie się Burmistrza od załatwienia sprawy oraz nieprawidłowe rozpoznanie wniosku strony w tym przedmiocie przez samego Burmistrza, którego wniosek dotyczył w sytuacji gdy pomiędzy nim a stroną istnieje poważny konflikt osobisty, co może wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 240 § 1 pkt 3 O.p.;
2. art. 210 § 4 O.p. poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, tj. wskazanie w uzasadnieniu, iż zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym opłata za 3 osoby powinna zostać naliczona od dnia 6 kwietnia 2021 r., w sytuacji gdy decyzja nalicza taką opłatę już od kwietnia 2020 r.,
3. art. 210 § 4 O.p. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej, w tym brak precyzyjnego odniesienia się do przeprowadzonych dowodów;
4. art. 122 i art. 187 O.p. poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy, w tym zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka matki dziecka, którego dotyczyło zgłoszenie do przedszkola;
5. art. 122, art. 187 i art. 191 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej, dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego skutkującej bezzasadnym przyjęciem, iż od kwietnia 2020 r. na nieruchomości zamieszkują trzy osoby, w sytuacji gdy dodatkowe osoby zamieszkały na nieruchomości na stałe począwszy od lutego 2021 r. i od tej daty strona reguluje na bieżąco opłaty w podwyższonej wysokości pomimo niedopełnienia obowiązku korekty deklaracji.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności SKO odniosło się do wniosku o wyłączenie organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 130 § 1 i § 3 O.p. wskazując, iż zamknięty katalog przesłanek do wyłączenia organu został uregulowany w art. 132 § 1 i 2 O.p. Skarżący nie wskazał zaś na żadną wynikającą z art. 132 § 1 i 2 O.p. przesłankę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji zauważył, iż strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniejącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 132 Op., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu.
Zgodził się natomiast organ odwoławczy ze stroną, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, co do okoliczności mających znaczenie w sprawie. SKO wskazało na braki materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie ilości osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość. Burmistrz jako dowód wskazywał bowiem jedynie kartę zgłoszenia dziecka do przedszkola i zeznania świadków. W ocenie organu drugiej instancji, informacje te mogą być oczywiście pomocne, ale nie mogą stanowić jedynego dowodu potwierdzającego zamieszkiwanie. Zwrócił uwagę, iż z decyzji nie wynika jakiego okresu dotyczą zeznania świadków oraz których świadków zeznania uznał za wiarygodne a których za niewiarygodne. SKO wskazało, iż organ pierwszej instancji dysponuje szerokim katalogiem środków dowodowych, może przykładowo przesłuchać pracowników firmy wywożącej śmieci oraz matkę dziecka. Skoro matka dziecka zamieszkuje w innym miejscu to należało ustalić czy ponosi tam opłatę za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Pomocne mogą okazać się również takie okoliczności jak zużycie wody, prądu czy gazu. W ocenie SKO decyzja będąca przedmiotem odwołania jest nieczytelna, brak w niej prawidłowego i jasnego uzasadnienia. Zwrócono również uwagę na sprzeczność decyzji pomiędzy sentencją a jej uzasadnieniem w zakresie podnoszonym przez stronę i brak w aktach sprawy postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, na które powołuje się Burmistrz.
Strona wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 130 § 1 i 3 O.p. poprzez niewyłączenie Burmistrza od załatwienia sprawy i wydanie decyzji w sytuacji gdy pomiędzy Burmistrzem a stroną istnieje poważny konflikt osobisty, co może wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 240 § 1 pkt 3 O.p.
2. art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 215 O.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi, co do którego zachodzą przesłanki wyłączenia organu.
Uzasadniając skargę strona wskazywała, iż stanowisko organów podatkowych jest nieuzasadnione i sprzeczne z dominującym poglądem piśmiennictwa i judykatury, w świetle którego przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji mają także zastosowanie wobec samych organów administracji to znaczy wobec osób pełniących funkcję organu. W ocenie skarżącego niedopuszczalna i niezrozumiała jest sytuacja, gdy decyzja nie mogłaby zostać wydana i podpisana przez pracownika urzędu z którym skarżący toczyłby przykładowo spór przed sądem karnym, ale może być już wydana i podpisana przez Burmistrza, którego dotyczy taki sam problem a nadto szereg innych okoliczności świadczących o poważnym konflikcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy podatkowe nieprawidłowo przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 130 § 3 O.p. w odniesieniu do osoby piastującej urząd Burmistrza.
Zgodnie z art. 130 § 3 O.p. bezpośredni przełożony pracownika lub funkcjonariusza jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub funkcjonariusza.
Powołany przepis, podobnie jak i art. 130 § 1 O.p., w ocenie Sądu odnosi się również do osób zajmujących stanowiska organów administracji publicznej, a więc również do osób zajmujących stanowiska organów podatkowych. "(...) osoba piastująca stanowisko organu administracyjnego podlega tym samym rygorom procesowym, co szeregowi pracownicy i stosują się do niej przepisy o wyłączeniu pracownika a ponadto o wyłączeniu organu (...). Stanowisko to należy odnieść w równej mierze do wszystkich piastujących stanowisko organu, a więc zarówno do organów administracji rządowej, jak również do właściwych w sprawach podatkowych organów samorządu terytorialnego pomimo odrębności regulacji prawnej wynikającej z przepisów art. 131 i 132. Przepisy te wprowadzają bowiem kwalifikowane, szczególne przyczyny wyłączenia, dodatkowe w stosunku do obowiązujących wszystkich pracowników lub funkcjonariuszy" (Komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa, B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki, Unimex, 2005). Za przyjętą przez Sąd wykładnią art. 130 § 1 i § 3 O.p. przemawia również brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 530 ze zm.), z którego jasno wynika iż pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z regulacji tej wynika zatem, że jednoosobowy samorządowy organ podatkowy (wójt, burmistrz, prezydent) jest jednocześnie pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Zatem podstawa zatrudnienia w drodze wyboru jest wykorzystywana do obsady stanowisk, na których osoby wykonują zatrudnienie w charakterze organów administracji państwowej. Mimo odrębności materii regulowanej ustawą o pracownikach samorządowych oraz Ordynacją podatkową nie sposób nie dostrzec, iż wymieniony w art. 130 § 1 O.p. "pracownik urzędu gminy (miasta)" to w świetle ustawy regulującej status prawny pracowników samorządowy również Burmistrz.
A zatem przepis art. 130 § 3 O.p. ma zastosowanie w stosunku do M. F. sprawującego w dacie wydania decyzji, to jest w dniu 12 stycznia 2022 r. stanowisko Burmistrza S.
Z art. 130 § 3 O.p. wynika, że wyłączenie pracownika na podstawie wskazanego przepisu następuje w przypadku gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które nie zostały wymienione enumeratywnie w § 1 a które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.
W stanie faktycznym sprawy nie ma sporu, że M. F. w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej sprawował urząd Burmistrza, czyli organu podatkowego właściwego w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z akt sprawy wynika ponadto, iż pomiędzy skarżącym a Burmistrzem istnieje konflikt osobisty, który może wywoływać wątpliwości co do bezstronności organu podatkowego w sprawie. Okoliczności te potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w szczególności: oświadczenie z dnia 29 maja 2020 r., protokół posiedzenia Sądu Rejonowego Wydział [...] Karny w W. z dnia 13 października 2021 r., pismo z dnia 3 lipca 2020 r. Treść wymienionych dokumentów w ocenie Sądu wskazuje, iż w sprawie wyczerpana została przesłanka uprawdopodobnienia istnienia bezstronności organu podatkowego.
Powyższe oznacza, iż w okolicznościach faktycznych sprawy prowadzenie postępowania i podjęcie decyzji odnośnie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie może wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub funkcjonariusza. Skutkiem prawnym zaś nie wyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 130 O.p. - powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcje w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p.
Zatem stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje ten skutek, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie prawa przez organy podatkowe obydwu instancji naruszają – poza wskazanym art. 130 § 3 O.p. – jednak przede wszystkim art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez bezstronny organ podatkowy. Prawo do rzetelnego postępowania przeprowadzonego przez bezstronny organ zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i bez zbędnej przewlekłości, jest wyrazem budowaniem zaufania obywateli do państwa i postulatem dobrej administracji. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06).
Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd skorzystał z uprawnienia wynikającego z treści art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję organu podatkowego pierwszej instancji oraz postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego z urzędu jako wydanego przez organ podlegający wyłączeniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zwrocie akt do organu powinno w oparciu o art. 132 § 3 O.p. wyznaczyć, w drodze postanowienia, organ właściwy do załatwienia sprawy.