I SA/Wr 3229/03

I SA/Wr 3229/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Józef Kremis
Katarzyna Radom
Ryszard Pęk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 60 ust. 2 pkt 4, 18 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
art. 122
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Katarzyna Radom Protokolant: Wiesław Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Lubinie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2003 r. nr 91 /2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 21 października 2003 r. nr XVIII /107 /03 w sprawie zmiany budżetu miasta Lubina na 2003 r. uchyla zaskarżoną uchwałę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity; Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 21 października 2003 r. nr XVIII /107 /03 w sprawie zmiany budżetu miasta Lubina na 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wyjaśniło, iż Prezydent Miasta Lubina przekazał w dniu 13 października 2003 r. Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Lubinie w trybie art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym projekt uchwały w sprawie zmian budżetu miasta Lubina na 2003 rok. Proponowane zmiany w budżecie polegały między innymi na przeniesieniu wydatków budżetowych pomiędzy działami, rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej i obejmowały:
1. zwiększenie wydatków bieżących w dz. 600, rozdz. 60016 § 4270 o kwotę 10.000 zł.;
2. zwiększenie wydatków inwestycyjnych w dz. 600 i 750 na:
- zakupy inwestycyjne dla Urzędu Miasta (sprzęt komputerowy) o 140.000 zł,
- rozbudowę infrastruktury drogowej - I etap (obwodnica) o 300.000 zł.
Na sesji w dniu 21 października 2003 r. - w punkcie porządku obrad dotyczącym projektu uchwały w sprawie zmian budżetu miasta na 2003 rok - przegłosowane zostały wnioski radnych o:
1. zwiększeniu wydatków bieżących:
- w dz. 600, rozdz. 60016 § 4270 o 90.000 zł.;
- w dz. 921, rozdz. 92116 § 2550 o 20.000 zł,
2. zwiększeniu wydatków inwestycyjnych w działach 600 i 750 na:
- zakupy inwestycyjne UM o 90.000 zł.;
- rozbudowę infrastruktury drogowej -1 etap (obwodnica) o 30.000 zł.,
3. wprowadzeniu do budżetu w dziale 600 nowych zadań inwestycyjnych:
- dokumentacji ul. Magnoliowa - 30.000 zł.;
- budowy parkingu niestrzeżonego przy ul. Leśnej - 60.000 zł.;
- budowy ekranów dźwiękochłonnych - 130,000 zł.;
W rezultacie - jak wyjaśniło Kolegium - Rada zwiększyła wydatki bieżące o kwotę 100.000 zł. wyższą od proponowanych przez Prezydenta oraz zmniejszyła środki proponowane przez Prezydenta na zadania inwestycyjne: zakupy inwestycyjne Urzędu Miejskiego o 50 %, rozbudowę infrastruktury drogowej o 270.000 zł. i wprowadziła do realizacji zadania nie ujęte wcześniej w wykazie zadań inwestycyjnych na kwotę 220.000 zł. W dalszej części swojego uzasadnienia Kolegium Izby wyjaśniło, iż w dniu 14 listopada 2003 r., działając w oparciu o dyspozycję art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, podjęło uchwałę nr 88 /2003, w której wskazało Radzie Miejskiej w Lubinie, iż przy podejmowaniu w dniu 21 października 2003 r. uchwały nr XVIII/107/03 w sprawie zmiany budżetu miasta doszło do istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 119 ustawy o finansach publicznych oraz nakazało je usunąć w terminie do dnia 25 listopada 2003 r. Ponieważ w tym terminie Rada Miejska w Lubinie nie podjęła odpowiedniej uchwały zmieniającej, ani też nie uchyliła w całości powołanej wyżej uchwały Kolegium stwierdziło, iż uchwała ta w części została podjęta z inicjatywy radnych, a nie z inicjatywy Prezydenta, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych. Kolegium wyjaśniło, iż w świetle wskazanych przepisów inicjatywa w sprawie zmian uchwały budżetu należy do organu wykonawczego gminy (prezydenta, burmistrza, wójta) i wyłącznie jemu przysługuje kompetencja zgłaszania propozycji zmian w budżecie, co oznacza, że zmiany uchwalonego budżetu mogą być dokonywane przez organ stanowiący jedynie zgodnie z propozycjami organu wykonawczego. Kolegium argumentowało, iż w tym zakresie samodzielność organu stanowiącego była ograniczona ustawowo i choć zarówno ustawa o finansach publicznych, jak i ustawa o samorządzie gminnym, nie zabraniały radnym zgłaszania organowi wykonawczemu gminy wniosków prowadzących do wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej, to organ wykonawczy nie musiał ich uwzględniać i występować z taką inicjatywą. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na to, iż identyczne stanowisko jest prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołało się na wyrok z 19 grudnia 2002 r. (Sygn akt I SA /BK 759 /02), w którym Sąd stwierdził m. innymi, iż "Inicjatywa w sprawie zmiany uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji zarządu (...), co oznacza, że podejmowane zmiany w obowiązującej uchwale budżetowej mogą nastąpić jedynie: z inicjatywy zarządu powiatu oraz, że propozycje zmian wykraczające poza propozycje zarządu winny być uzgodnione z zarządem".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Lubinie wniosła o uchylenie powyższej uchwały i zarzuciła, że podjęto ją z naruszeniem:
1. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez wadliwe wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, skutkujących brakiem równowagi budżetowej, oraz poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sprawie zmiany budżetu podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się do części uchwały;
2. art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez pominięcie, iż do kompetencji Rady należy zmiana struktury wydatków nie powodująca zmiany ich ogólnej kwoty.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła na wstępie, iż w uchwale z dnia 14 listopada 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzając nieprawidłowości w uchwale w sprawie zmiany budżetu miasta Lubina nakazało jej uchylenie w części dotyczącej zwiększenia planowanych wydatków w dziale 600 "Transport i łączność", rozdział 60016 "Drogi publiczne i gminne", w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdział 75023 "Urzędy gmin (...)" oraz w dziale 921 "Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego" rozdział 92116 "Biblioteki" przy jednoczesnym wszczęciu od nowa procedury uchwalenia zmian w budżecie. Skarżąca zwróciła uwagę na to, iż wskazany przez Kolegium sposób i termin usunięcia nieprawidłowości nie był możliwy do realizacji, gdyż nakazało ono uchylenie uchwały jedynie "w części dotyczącej zwiększenia planowanych wydatków (...)", natomiast w żaden sposób nie odniosło się do wykreślenia "zmniejszeń wskazanych przez radnych w przegłosowanych wnioskach", które były integralnie połączone ze zmniejszeniami w poszczególnych, przegłosowanych wnioskach. Skarżąca zarzuciła w związku z tym, iż przyjęcie takiego sposobu usunięcia nieprawidłowości spowodowałoby naruszenie równowagi budżetowej, a narzucony sposób rozwiązania problemu oznaczałby jednoczesne wszczęcie od nowa procedury przyjęcia w budżecie zmian proponowanych przez Prezydenta zmian i że późniejsza uchwała Kolegium stwierdzająca nieważność uchwały budżetowej została podjęta z naruszeniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, tj. bez uprzedniego wyczerpania określonego w tym przepisie trybu. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła, iż stwierdzając nieważność uchwały z dnia 21 października 2003 r. Kolegium Regionalnej Obrachunkowej pominęło art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, wedle których bez zgody wójta rada nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu gminy. Zdaniem skarżącej oba te przepisy dotyczyły również uchwał zmieniających uchwałę budżetową, przy czym - uchwalając zmiany do uchwały budżetowej - nie była bezwzględnie związana ani treścią projektu wójta ani też poprawkami zaproponowanymi przez komisję przygotowującą projekt do uchwalenia i że dozwolone były zmiany struktury wydatków, nie powodujące zmiany ich ogólnej kwoty. Zdaniem skarżącej inna interpretacja ustawy o finansach publicznych i o samorządzie gminnym w zakresie możliwości wprowadzania zmian przez radę w uchwale budżetowej prowadzić mogła do absurdu i do pozbawienia rady jej podstawowego uprawnienia tj. stanowienia o wydatkach gminy i uchwalania budżetu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie wyrażając pogląd, iż przepisy art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się wyłącznie do etapu prac nad projektem budżetu gminy i nie dotyczą toku wykonywania budżetu, w którym zmiany już uchwalonego budżetu mogą nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu wykonawczego i zgodnie z jego propozycjami. Zdaniem Kolegium radni mogą zgłaszać swoje propozycje zmian w budżecie, ale "tylko poprzez Prezydenta".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się przede wszystkim do wyjaśnienia czy przysługujące organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) z mocy art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie obowiązuje w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy pozbawiało radę gminy na etapie podejmowania uchwały o zmianie budżetu prawa do dokonywania określonych zmian (poprawek) w projekcie uchwały. Innymi słowy chodziło o to w jakim stopniu rada była związana zgłoszonymi przez organ wykonawczy propozycjami zmiany budżetu, a w szczególności czy związanie to dotyczyło także przyjętego w projekcie uchwały przeznaczenia wydatków na podane w niej cele.
W sporze tym przyznać należało co do zasady rację skarżącej Radzie Miasta. Nie ulega wątpliwości, że rada - z mocy art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie obowiązuje w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.) - posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego. Pod pojęciem "uchwalenie budżetu" rozumieć bowiem należy nie tylko podjęcie uchwały budżetowej, ale także dokonywanie zmian w tej uchwale już po uchwaleniu w ciągu roku budżetowego (tak NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r. III SA 2201 /99, ONSA nr 2 z 2000 r., poz. 70). Nie budzi wątpliwości także to, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo przygotowania projektu uchwały budżetowej, a także wyłączna inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały (art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 119 ustawy o finansach publicznych). Jednakże nie znajduje zdaniem Sądu wystarczającego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa prezentowane w zaskarżonej uchwale stanowisko, wedle którego powyższe uprawnienia organu wykonawczego wyłączały uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w przedstawionym przez wójta gminy projekcie zmian uchwały budżetowej polegających na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie uchwały. Stanowisko takie w istocie prowadzić musiałoby do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy. Tymczasem z żadnej normy prawnej takiego obowiązku po stronie rady nie można wyprowadzić, a ograniczenie kompetencji rady gminy w procesie uchwalania budżetu mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i - jako wyjątek od zasady - należało je interpretować zawężająco. Wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy radą gminy jako organem stanowiącym i wójtem (burmistrzem, prezydentem) jako organem wykonawczym rozstrzygać trzeba na rzecz organu stanowiącego (por. glosa A. Niezgody do wyroku NSA z dnia 9 października 2002 r. III SA 1799 /02, OSP nr 6 z 2003 r. str. 316). Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wedle tych przepisów bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta) organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej (...) zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe są natomiast inne zmiany, polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i na zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do zwiększenia deficytu lecz inaczej rozkładają proporcje dochodów i wydatków. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie dopuszcza zatem przeznaczenie przez radę gminy wydatków na cele inne niż proponowane przez organ wykonawczy i jest tłumaczone tym, iż projekt budżetu jest opracowywany przez organ wykonawczy głównie na podstawie przesłanek ekonomicznych tj. możliwości finansowych gminy, natomiast rada gminy jako organ stanowiący reprezentuje zróżnicowane interesy mieszkańców i podejmuje decyzje oparte bardziej na przesłankach społecznych lub politycznych niż na podstawach ekonomicznych (por. C. Kosikowski, Z. Springer; Finanse publiczne, Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000, str. 281). Nie ma przy tym żadnych podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, iż przywołane wyżej przepisy art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się wyłącznie do etapu prac nad projektem budżetu gminy i nie dotyczą prac nad zmianą uchwały budżetowej w toku wykonywania budżetu. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2004 r. (sygn. akt I SA /Wr 2544 /03, niepubl.) i podziela go także skład rozpoznający niniejszą sprawę. Jeśli zaś chodzi o przywołany w zaskarżonej uchwale wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt I SA/Bk 759/02,opubl. Finanse Komunalne nr 2 z 2003 r. str. 66), to - jak wynikało z uzasadnienia tegoż wyroku - został on wydany na bazie innego stanu faktycznego. W sprawie tej Rada Powiatu uchwaliła budżet zwiększając, bez zgody Zarządu Powiatu, proponowany deficyt budżetowy o kwotę 300.000,00 zł, wprowadzając do planu wydatków nowe zadania i wskazując jako źródło ich sfinansowania kredyt długoterminowy. Takie działanie - jak stwierdził Sąd w powołanym wyżej wyroku - naruszało postanowienia art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 119 w związku z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Lubina, uchwalając zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez Prezydenta (w tym zmniejszając proponowane wydatki), nie zwiększyła deficytu budżetowego i tym samym nie doszło do naruszenia art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Uzasadnione były także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z uwagi na stwierdzenie nieważności całej uchwały w sprawie zmiany budżetu podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się do tylko części uchwały. Skarżąca trafnie wskazała, że w wydanej na podstawie powołanych wyżej przepisów uchwale z dnia 14 listopada 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nakazało uchylenie uchwały zmieniającej budżet wyłącznie w części dotyczącej zwiększenia wskazanych wydatków pomijając tę część uchwały, w której Rada zmniejszyła o 50.000 zł. środki na proponowane przez Prezydenta zakupy inwestycyjne i o 270.000 zł. środki na rozbudowę infrastruktury drogowej. Stwierdzając nieważność całej uchwały zmieniającej budżet na 2003 r. Kolegium wykroczyło zatem poza sformułowane wcześniej wskazania nadzorcze, co powoduje, że uprawnionym był zarzut skargi nie wyczerpania dwuetapowego trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. (sygn. akt III SA 2074/99, ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 28).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa i działając na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.