I SA/WR 203/23

I SA/Wr 203/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dagmara Stankiewicz-Rajchman /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Cieślak
Piotr Kieres
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Odpady
Podatki inne
Sygn. powiązane
III FSK 189/24 - Wyrok NSA z 2024-09-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 6k ust. 2, art. 6k  ust. 2a pkt 1,  art. 6q ust. 1-2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 63 par. 1-2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz – Rajchman (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres, Asesor WSA Łukasz Cieślak, Protokolant: Starszy specjalista Edyta Luniak, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LXIII/1631/22 w sprawie metod ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty: I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej ustalona w nim stawka przekracza kwotę 41,23 zł; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2022 r. Rada Miejska W. (dalej: Rada) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 stycznia 2023 r. poz. [...]).
W dniu 22 lutego 2023 r. G. P. (dalej: strona, skarżący) zaskarżył ww. uchwałę Rady w całości zarzucając jej naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 6k ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2022 poz. 2519, dalej: u.p.c.g.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustanowienie kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym wyższej niż ustawowy limit tj. w wysokości 41,24 zł, podczas gdy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może wynosić maksymalnie 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem tj. 41,239 zł,
b. art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2022 poz. 2519) poprzez arbitralne uchwalenie maksymalnych stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia ustawowych kryteriów i rzeczywistych kosztów podczas gdy organ stanowiący - przy ustalaniu stawek powinien wziąć pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi czy przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,
c. art. 6q ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2022 poz. 2519) poprzez jego niezastosowanie i zaokrąglenie kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym z kwoty 41,239 zł do kwoty 41,24 zł podczas gdy zaokrąglenie opłaty jest sprzeczne z przepisem prawa,
d. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. 2023 poz. 70) poprzez nadużycie zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony bezpieczeństwa prawnego poprzez uchwalenie nowej stawki daniny publicznej w dniu [...] grudnia 2022 r., oraz jej publikację w dniu 3 stycznia 2023 r. tj. w tym samym roku, w którym miała zacząć obowiązywać, podczas gdy zasady te zapewnić mają jednostce zabezpieczenie możliwości rozporządzenia interesami życiowymi przy uwzględnieniu regulacji podatkowych znanych podatnikowi przed rozpoczęciem roku podatkowego,
e. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 88 Konstytucji RP poprzez nadużycie zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony bezpieczeństwa prawnego i niedochowanie odpowiedniej staranności wymaganej od organów stanowiących Gminy przy wprowadzaniu nowej stawki daniny publicznej poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis tj. co najmniej miesięcznego okresu czasu między publikacją a wejściem w życie uchwały, bowiem uchwała została opublikowana w dniu 03 stycznia 2023 r., a miała wejść w życie od dnia 1 lutego 2023 r.
Wobec powyższego skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W skardze zawarto wnioski dowodowe na okoliczność wykazania kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia przez Gminę W., jak i wykazania kwoty pobieranej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie Miejskiej Kraków na obszarze odpowiadającym wielkościowo obszarowi we W.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, iż Rada stawki opłaty ustaliła w sposób arbitralny, bez uwzględnienia ustawowych kryteriów oraz z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania. Koszty te zostały ustalone mimo braku rozstrzygniętego przetargu na gospodarowanie odpadami, a więc w oderwaniu od rzeczywistych kosztów. Zdaniem strony, wobec tak wysokiej zmiany, Rada winna była wyjaśnić, dlaczego dotychczasowy system poboru opłat był nie dość efektywny. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały powołano się ogólnikowo na wzrost liczby mieszkańców i ogólny wzrost cen oraz kwoty wskazane przez firmy zgłoszone do przetargu, mimo iż pozostał on nierozstrzygnięty. Ponadto, jak wynika zaś z ogłoszeń przetargowych, sama gmina przewidziała na zadania: "Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W." na terenie każdego z sektora (S. i Ś., K., F., P.) kwotę 12 500 000,00 zł, co jednoznacznie wskazuje, jakie koszty obsługi gmina z budżetu miasta przewidziała i jakie kwoty są adekwatne do wykonania zadania publicznego. Powyższe wskazuje więc, iż gmina chciała przeznaczyć na realizację zadania publicznego w czterech sektorach kwotę 50 000 000.00 zł, stąd niezrozumiałym jest skalkulowanie nowych stawek na kwotę 41,24 zł za osobę zamieszkującą nieruchomość, co jest wzrostem o ponad 60% w porównaniu do poprzedniej stawki w wysokości 25,50 zł, a co - zgodnie z uzasadnieniem uchwały - przyniosłoby gminie dochód w kwocie 405 000 000,00 zł w roku 2023.
Skarżący wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Krakowie wynosi 27 zł za mieszkańca. Koszt odbioru odpadów w Dzielnicach I, II, III, XIV odpowiadających obszarowo dzielnicom S. i Ś. we W. wynosi 73.715.832 zł, podczas gdy we W. najniższa cena wg przetargu wyniosła 186 527 714,64 zł. Kwota różnicy, która wynosi ponad 100 000 000 zł, może wynikać m.in. z wadliwych i niedostosowanych do zamówienia warunków przetargu, np. z nieadekwatnego obciążania karami umownymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazano, iż kwestionowana uchwała nie narusza art. 6k ust. 2a pkt 1 u.p.c.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Organ wyjaśnił, iż przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na jedną osobę ogółem w 2021 r. wyniósł 2061, 93 zł. 2% z 2061,93 zł wynosi 41,2386. Wartość ta nie może stanowić stawki maksymalnej, gdyż stawka musi być wyrażona w PLN (w zł). Biorąc pod uwagę obowiązujący w Polsce system monetarny wartość 41, 2386 należało wyrazić w złotych tj. 41 złotych i 24 grosze. W konsekwencji stawka maksymalna wynosi 41, 24 zł.
Nie zgodził się ponadto organ z zarzutem naruszenia art. 6k ust. 2 u.p.c.g. i nieuwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 6k ust. 2 tej ustawy i w tym zakresie odwołał się do uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6q ust. 2 u.p.c.g. zgodnie z którym kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlega zaokrągleniu organ wskazał, że ustalona na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 1 u.p.c.g. stawka opłaty wynosi 41, 24 zł i zgodnie z art. 6q ust. 2 nie podlega zaokrągleniu. Nie sposób w ocenie organu zgodzić się ze skarżącą, iż w uchwale Rada dokonała nieuprawnionego zaokrąglenia w tym zakresie, w szczególności niezgodnego z art. 6q ust. 2, który odnosi się do kwestii zaokrąglania opłaty zagospodarowanie odpadami, a nie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.
Zdaniem organu, wobec braku precyzyjnej regulacji ustawowej, odnoszącej się do zasad odczytania stawki maksymalnej, której wysokość w ocenie skarżącej wynosi 41, 239 Rada słusznie przyjęła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonując jedynie technicznej czynności wyrażenia powyższej kwoty w walucie polskiej, tj. w złotych i groszach. Odmienne oczytanie omawianych przepisów z pewnością nie będzie zgodne z intencją ustawodawcy, który powiązał wysokość maksymalnej opłaty z obiektywnym wskaźnikiem obrazującym możliwości finansowe gospodarstw domowych do ponoszenia m.in. tej opłaty.
Chybiony w ocenie organu jest zarzut dotyczący opublikowania przez organ uchwały w roku, w którym miała ona zacząć obowiązywać. Zgodnie bowiem z przepisami u.p.c.g. opłata ta ma charakter miesięczny i za taki okres czasu jest wnoszona. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, jest opłatą/daniną publiczną, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 stycznia 2023 r. z datą wejścia w życie 1 lutego 2023 r., a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Vacatio legis wyniósł 28 wobec wymaganych 14 dni.
W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2023 r. strona ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę stwierdzając, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, że wobec braku przepisów precyzujących sposób obliczania stawki należy stosować reguły matematyczne, tak aby było możliwe wyrażenie stawki w złotych i groszach. Dodał skarżący, iż stawka nie stanowi o wysokości opłaty i nie występuje bezpośrednio w obrocie ekonomicznym a zatem nie ma konieczności aby wyrażona była w walucie polskiej. Zaokrąglenie stawki maksymalnej nie stanowi w ocenie skarżącego jedynie czynności technicznej.
Ustosunkowując się do powyższego pisma organ przedłożył pismo z dnia 20 września 2023 r. do którego załączył opinię prawną w której dokonano analizy prawnej i interpretacji art. 6k ust. 2a pkt 1 i art. 6q ust. 2 u.p.c.g. wskazując, iż zaskarżona uchwała nie narusza wymienionych norm prawnych.
W dniu 9 października 2023 r. skarżący przedłożył kolejne pismo procesowe, w którym podtrzymał i rozwinął dotychczasową argumentację odnośnie zarzutu naruszenia w zaskarżonej uchwale Rady art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Dodatkowo skarżący złożył wnioski dowodowe na okoliczność przekroczenia przez Radę upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492)
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Wskazuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu czy też niewykonanie upoważnienia ustawowego.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady nr [...] w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty, przede wszystkim jej § 2, który stanowi, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi 41, 24 zł za każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość. Spór sprowadza się do tego, czy Rada ustalając stawkę wyrażoną w § 2 uchwały nie przekroczyła zawartej w przepisie art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. delegacji ustawowej. W dalszych zarzutach skargi strona kwestionuje ponadto zasadność podwyższania opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że przewidziane w uchwale podwyżki stawek nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Dotychczasowe rozważania pozwoliły Sądowi na przejście do rozważenia, czy zaskarżone przepisy omawianej uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa. Tylko bowiem w takim wypadku Sąd mógłby stwierdzić nieważność kwestionowanych przepisów uchwały. W tym zakresie Sąd podziela zarzut stanowiący główną oś sporu w sprawie, tj. zarzut przekroczenia delegacji ustawowej i swobody regulacyjnej w odniesieniu do § 2 kontrolowanej uchwały.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d,
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty; odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Ustalając stawkę opłaty unormowaną w spornym § 2 uchwały Rada procedowała w oparciu o regulację art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Z przepisu tego wynika, iż rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 – 2 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za mieszkańca.
Przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2021 r. wyniósł 2061,93 zł.
Z powyższego wynika zatem, że Rada ustalając stawkę opłaty na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. mogła ustalić ją w wysokości nie wyższej niż 2% z 2061,93 zł co stanowi liczbę 41,2386 będącą podstawą ustalenia stawki opłaty. W uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia Rada wskazując na kwotowy charakter stawki oraz kierując się powszechnie stosowaną regułą zaokrąglania dokonała zaokrąglenia i otrzymała maksymalną stawkę opłaty w wysokości 41, 24 zł.
Zdaniem Sądu było to działanie nieuprawnione.
W tym miejscu zasadnym jest wskazanie na przepis art. 31 ustawy o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2019 r., poz. 1810 ze zm.) który stanowi, iż znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są banknoty i monety opiewające na złote i grosze. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, poz. 386 ze zm.) złoty dzieli się na 100 groszy. Stąd też w polskim systemie monetarnym nie występują tysięczne części złotego. Słusznie zatem Rada przyjęła, iż stawka opłaty nie może stanowić liczby 41, 2386 a winna zostać wyrażona w kwocie maksymalnie do dwóch miejsc po przecinku, zgodnie z polskim systemem płatniczym. Sposób w jaki należy wyrazić liczby dziesiętne powstałe w wyniku obliczenia stawki został jednak przyjęty nieprawidłowo.
Kontynuując zauważyć należy, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje wprost czy i w jaki sposób należy zaokrąglać liczby dziesiętne powstające w wyniku obliczania stawki opłaty za pojemnik zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Kwestie te reguluje w sposób pośredni art. 6q ust.1 i ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6q ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Art. 6q ust. 2 u.c.p.g. stanowi zaś, że kwota opłaty za gospodarowanie odpadami nie podlega zaokrągleniu. Kwotą opłaty jest w okolicznościach niniejszej sprawy stawka opłaty od osoby pomnożona przez liczbę osób.
Ogólne zasady zaokrąglania podstawy opodatkowania i kwot podatków uregulowane zostały w art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.). Stanowi on, iż podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2.
Zgodnie zaś z art. 63 § 2 O.p. zaokrąglania podstaw opodatkowania i kwot podatków nie stosuje się do opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten zatem wraz z jego doprecyzowaniem zawartym w art. 6q ust. 2 u.c.p.g. wyłączył de facto stosowanie art. 63 § 1 O.p. w sprawach dotyczących tejże opłaty (por. M. Budziarek [w:] Budziarek Magdalena, Szymczak Aneta, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, art. 6q, publ. LEX). Z brzmienia art. 63 § 2 O.p. w ocenie Sądu wynika, że pojęcie "przepisy i opłaty lokalne" obejmuje nie tylko te wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, lecz także inne przepisy regulujące inne podatki i opłaty, jeżeli tylko mają one charakter podatków lub opłat lokalnych. O takim zaś charakterze tych świadczeń publicznoprawnych przesądza przede wszystkim wpływ organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego na ich wysokość. Powyższe uprawnienie gmin ma charakter konstytucyjny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 168 stanowi bowiem, że: "Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie".
Sąd podzielając to stanowisko wskazuje, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter opłaty lokalnej. Przesądził o tym także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12.
Niewątpliwie też opłata została uregulowana w innym, niż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, akcie prawnym tj. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W analizowanym art. 63 § 2 O.p. zostało zawarte, w odniesieniu do opłat niepodlegających zaokrągleniu, odesłanie do przepisów o podatkach i opłatach lokalnych. Dosłowne brzmienie tego odesłania nie pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca miał na myśli jedną, konkretną ustawę. Bardziej uprawnione jest odczytanie tego zapisu, jako odesłania do wszelkich przepisów rangi ustawowej (podatki i opłaty mogą być nakładane tylko w drodze ustaw), dotyczących podatków i opłat lokalnych. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał ograniczyć powyższe odesłanie tylko do opłat uregulowanych ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, to tak by uczynił. Byłby zresztą do tego zobligowany zasadami techniki legislacyjnej, które nakazują przy stosowaniu odesłań zewnętrznych wskazanie, przy pierwszym odesłaniu, pełnego tytułu aktu prawnego, do którego następuje odesłanie oraz miejsca jego publikacji (Zasady techniki prawotwórczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. nr 100, poz. 908). Warto w tym miejscu zauważyć, że w samej ustawie - Ordynacja podatkowa taki sposób odesłania jest przestrzegany w wielu przepisach (np. art. 137 § 2, art. 152a § 1, art. 178 § 4, art. 182 § 3a, art. 282 c § 1 pkt 2a).
Z powyższych wywodów wynika, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości, regulujące kwestię opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są jednocześnie przepisami o podatkach i opłatach lokalnych w rozumieniu art. 63 § 2 O.p.
Nie sposób przy tym znaleźć żadnego racjonalnego powodu, aby w odniesieniu do tych opłat lokalnych nie miał obowiązywać wyjątek, polegający na ograniczeniu prawa do ich zaokrąglania. Te same cele, które przyświecały uchwaleniu przepisu art 63 § 2 O.p. odnoszą się do każdej opłaty lokalnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1370/14, orzeczenie dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe prowadzi zatem do konstatacji, iż zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim zaokrągla wysokość określonej w § 2 stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do kwoty 41, 24 zł została wydana z naruszeniem art. 63 § 2 O.p. w związku z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.p.o.l. i w zw. z art. 6q ust. 1 i 2 u.p.o.l. Zatem uzasadnione jest stwierdzenie nieważności tej części § 2 uchwały w jakiej wskutek zaokrąglenia stawki opłaty Rada przekroczyła maksymalną stawkę do jakiej ustalenia została upoważniona przepisem art. 6k ust. 2a pkt 1 u.p.o.l., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W świetle omówionych przez Sąd regulacji prawnych Rada dążąc do ustalenia maksymalnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o regulację art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. upoważniona była do ustalenia stawki opłaty w wysokości nie wyższej niż 41, 23 zł. Tym samym maksymalna stawka opłaty ustalona w § 2 uchwały przekroczona została o 0, 01 zł i w tym zakresie Sąd uznał, iż zaskarżony § 2 uchwały narusza prawo w stopniu skutkującym konieczność stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż stwierdzenie nieważności § 2 uchwały w części w jakim ustalona w nim stawka opłaty przekracza maksymalną dopuszczalną wysokość stawki ustalonej w oparciu o art. 6k ust. 2a pkt 1 uc.p.g. nie tylko eliminuje z obrotu prawnego dostrzeżone naruszenie prawa, lecz również jest zgodne z intencją Rady, która dążyła do ustalenia maksymalnej przewidzianej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stawki opłaty.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza natomiast zarzucanego przez skarżącego przepisu art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez arbitralne uchwalenie maksymalnych stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia ustawowych kryteriów i rzeczywistych kosztów. Zgodnie z wskazanym przepisem rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu, iż określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wzięto pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Co więcej, podwyżka opłat nie była bezpodstawna, albowiem w uzasadnieniu do przyjętej uchwały Rada szczegółowo wskazuje na przesłanki, które legły u podstaw ustalenia stawek opłaty w kwestionowanej przez stronę wysokości. Zdaniem Sądu logiczna i przekonywująca jest argumentacja Rady uzasadniająca zwiększenie stawki istotnym wzrostem opłaty marszałkowskiej (stawki rosły odpowiednio w latach 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023: 170; 270; 301,84; 312, 10 i 328,02 zł/Mg) oraz wzrostem cen w RIPOK-ach, co organ zobrazował tabelą informującą o cenach w miejscowości G. na terenie D. (przykładowo cena za 1 Mg tworzywa w 2020 r. wynosiła 43, 20 zł zaś w 2023 r. 601, 56 zł, za 1 Mg odpadów zmieszanych wyniosła w 2020 r. 519,48 zł a w 2023 r. 653, 40 zł). Czytelny jest również wzrost wytwarzania odpadów na terenie W. w latach 2020 – 2022, który w pewnym stopniu mógł zostać spowodowany napływem uchodźców wojennych jak wyjaśnia w odpowiedzi na skargę organ. Zdaniem Sądu ustalenie genezy zwiększonego odbioru odpadów na potrzeby niniejszej sprawy nie jest niezbędne, istotny zaś pozostaje sam fakt, iż w latach 2019 – 2020 odebrano zgodnie z fakturami w sumie 302 253 Mg odpadów, zaś w 2021 – 2022: 334 055 Mg, co stanowi istotny wzrost. Prognozowane szacunki na najbliższe lata 2022 – 2025 nie przewidują znaczących zmian w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzucanej przez stronę arbitralności gminy w ustalaniu stawek z uwagi na ustalenie ich z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania i mimo braku rozstrzygniętego przetargu w tym zakresie Sąd wskazuje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała pod kątem jej legalności tj. tego czy została podjęta w reżimie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowego przeprowadzenia przez gminę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W świetle zawartych w przedmiotowej ustawie regulacji istotne jest to jaki koszt gmina zmuszona jest ponieść w celu zapewnienia skutecznego odbioru od mieszkańców odpadów komunalnych. Wobec tego, iż przetargi nie zostały rozstrzygnięte gmina w pierwszym kwartale 2023 r. realizowała odbiory w trybie umów z wolnej ręki a te istotnie były wyższe, niż dotychczasowe koszty. Nie zmienia to jednak faktu, iż były to niezbędne i realnie poniesione koszty w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu. W uzasadnieniu projektu uchwały Rada wskazała, iż najistotniejszą pozycją kosztową systemu gospodarowania odpadami są koszty umów na odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych (zarówno w trybie przetargowym jak i z wolnej ręki) w roku 2023, które zostały oszacowane na kwotę 380.000.000, 00 zł, pozostałe zaś koszty (administrowaniem systemem, PSZOKów, edukacji ekologicznej) szacowane są na kwotę 25.000.000, 00 zł. Zatem odwołano się do kosztów funkcjonowania sytemu i je wyszczególniono. Jednocześnie Rada wskazała, iż dochód pochodzący z przedmiotowych opłat w całości zostanie przeznaczony na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zgodnie z treścią art. 6r u.c.p.g. W tym zatem zakresie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.
Chybione również w ocenie Sądu są zarzuty koncentrujące się wokół opublikowania przez organ uchwały w roku, w którym miała ona zacząć obowiązywać, jak i niezachowania przez Radę co najmniej miesięcznego okresu pomiędzy publikacją uchwały w Dzienniku Urzędowym a jej wejściem w życie.
Zgodnie z art. 6i u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;
3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi po raz pierwszy uiszcza się za miesiąc, w którym ta uchwała weszła w życie.
W świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, iż sporna opłata ma charakter świadczenia płatnego miesięcznie i za taki okres czasu jest uiszczana. Jednocześnie brak jest przepisu, który by nakazywał ustalanie jej wysokości na cały rok kalendarzowy i nie zezwalał by na jej podniesienie w trakcie takiego roku. Opłata ta nie ma charakteru podatku, a jedynie jest opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której ustaleniu kluczową rolę odgrywają ekonomiczne koszty wywozu i utylizacji odpadów. Może być zatem ona ustalana w trakcie roku kalendarzowego w sytuacji, gdy istnieje konieczność uwzględnienia wzrostu takich kosztów. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 stycznia 2023 r. z datą wejścia w życie 1 lutego 2023 r., a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Przepis ten stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przedmiotowa uchwała weszła w życie 28 dni od dnia jej ogłoszenia.
Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 9 października 2023 r. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, które w istocie nie miały istotnego znaczenia dla oceny zasadności zarzutów skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.