I SA/WR 1049/02

I SA/Wr 1049/02 - Wyrok NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia
2002-07-16
orzeczenie prawomocne
Sąd
NSA oz. we Wrocławiu
Symbol z opisem
621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2001 nr 71 poz. 733
art. 7-8, art. 20 ust. 4, art. 21 ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Tezy
Czynniki określone w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu.
Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w tym przepisie nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 3 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 10 ust. 1 i załącznika nr 5 do uchwały Rady Gminy Ś. (...) z 7 marca 2002 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy - oddala skargę.
Uzasadnienie
7 marca 2002 r. Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę (...) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Jako podstawę prawną powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2002 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, Wojewoda stwierdził nieważność par. 10 ust. 1 ww. uchwały Rady Gminy Ś. (...) z 7 marca 2002 r., wraz z jej załącznikiem nr 5.
W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy Ś. powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/, ustaliła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
W par. 10 ust. 1 oraz w pkt 2 załącznika nr 5 do uchwały Rada ustaliła czynniki obniżające i podwyższające stawkę bazową czynszu. W pkt 2 załącznika wymieniono czynniki obniżające stawkę czynszu, a to:
- mieszkanie bez instalacji wodnej,
- mieszkanie bez instalacji kanalizacyjnej,
- mieszkanie bez instalacji wodnokanalizacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala zarząd tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności:
1/ położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,
2/ położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,
3/ wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,
4/ ogólny stan techniczny budynku.
Zdaniem organu nadzoru, wymienionym przepisem ustawodawca wprowadził zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 cytowanej ustawy nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Z powyższego wynika, że w załączniku do uchwały Rada nie uwzględniła czynników wskazanych w art. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, co ma wpływ na właściwe określenie wysokości stawki czynszu. Mając powyższe na uwadze, organ orzekł jak na wstępie.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Ś., wnosząc o jego uchylenie.
Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda niesłusznie uznał, że powołany przepis uchwały Rady (...) z 7 marca 2002 r. i załącznik nr 5 rażąco naruszają przepis art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż przedmiotowy przepis uchwały Rady i załącznik nr 5 mieszczą się w dyspozycji postanowienia ustawowego.
Strona skarżąca podkreśliła, że w powyższej uchwale nie uwzględniono czynników wskazanych w art. 7 pkt 1 i 2, ponieważ ich zastosowanie nie ma znaczenia dla określenia wysokości czynszów. Uzasadnione jest to położeniem terenów Gminy Ś. Jest ona gminą wiejską i wszystkie budynki są położone na peryferiach, w zabudowie wolno stojącej, a wszystkie mieszkania są nasłonecznione.
Strona przeciwna w uzasadnieniu do powyższego rozstrzygnięcia wskazuje zasadę ustalania wysokości stawki czynszów za 1 m2 powierzchni, z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość. Zdaniem strony skarżącej, powyższa zasada nie może mieć zastosowania w przypadku Gminy Ś., ponieważ wskazane czynniki nie mają swoich negatywnych odpowiedników, tzn. zabudowa zwarta lub wolno stojąca.
Pamiętając, że przy interpretacji prawa należy stosować zasadę racjonalności ustawodawcy, powyższa zasada nie ma charakteru obligatoryjnego, a w przypadku Gminy Ś. nie może być stosowana. Racjonalny ustawodawca nie przewidział, że na terenie kraju są takie gminy, w których czynniki określające czynsz, a wymienione w wyżej cytowanej ustawie, mogą nie znaleźć zastosowania.
Ponadto, zdaniem skarżącej, dyskusyjne jest, czy ów przepis ma charakter obligatoryjny, czy jest tylko wskazaniem czynników fakultatywnych, które mogą zostać wybrane przez radę gminy do zastosowania. Z zasady racjonalności ustawodawcy wynika, że za takim ich charakterem należy się opowiedzieć.
Mając na uwadze powyższe, skarga powinna być uwzględniona w całości. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto, organ stwierdził, iż wybiórcze i cząstkowe korzystanie z normy prawnej, w sytuacji jej bezwzględnego obowiązywania, jest niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa. Pozostaje to także w sprzeczności z ogólną wiedzą organu nadzoru o zasobach mieszkaniowych województwa, w tym Gminy Ś. Ta wiedza nie pozwala przyjąć, że wszystkie lokale mieszkalne w Gminie położone są tylko w budynkach jednokondygnacyjnych, są jednakowo nasłonecznione, a ich stan techniczny jest idealny. Potwierdza to także załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały, przedstawiający analizę potrzeb remontowych i modernizacyjnych zasobu mieszkaniowego Gminy na lata 2002-2006.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, który stanowi, iż "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru" /ust. 1/. "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest zatem wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Materialnoprawną podstawę podjętej 7 marca 2002 r. przez Radę Gminy Ś. uchwały (...) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to, że tylko wówczas, gdy radzie gminy nadano ustawą określone kompetencje, to w granicach przyznanych kompetencji rada gminy może skorzystać z uprawnień określonych w cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy i podjąć stosowną uchwałę.
Powołany przez Radę Gminy Ś. w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ nadał radzie gminy kompetencje do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które, zgodnie z ust. 2 pkt 4 tego przepisu, powinny obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność par. 10 ust. 1 ww. uchwały Rady Gminy Ś. (...) z 7 marca 2002 r., wraz z jej załącznikiem nr 5. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ nadzoru stwierdził, iż w zakwestionowanym załączniku do uchwały Rada Gminy nie uwzględniła czynników wskazanych w art. 7 pkt 1, 2 i 4 ww. ustawy, co ma wpływ na właściwe określenie wysokości stawki czynszu. Otóż zgodnie z art. 7 ww. ustawy, w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności takich, jak:
- położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,
- położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,
- wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,
- ogólny stan techniczny budynku.
Należy wskazać, iż użyte w cyt. przepisie art. 7 ww. ustawy, sformułowanie: "(...) ustala stawki czynszu (...) z uwzględnieniem (...) w szczególności (...)", oznacza, że właściciel ustalając stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową.
Trafne jest zatem stanowisko organu nadzoru, że czynniki ustalone w cyt. wyżej art. 7 ustawy muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w tym przepisie nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali.
Z zakwestionowanego przez organ nadzoru załącznika nr 5 do uchwały Rady Gminy Ś. nr (...) z 7 marca 2002 r. niewątpliwie wynika, że pominęła ona określone w cyt. wyżej art. 7 pkt 1, 2, 4 czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali, czyli pominęła zarówno położenie budynku, jak i położenie lokalu w budynku oraz czynnik określający ogólny stan techniczny budynku.
W pełni należy zgodzić się z organem nadzoru, że skoro cyt. wyżej przepis art. 7 ww. ustawy nałożył na właścicieli obowiązek uwzględniania określonych czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, to niedopuszczalne jest korzystanie z tej normy prawnej jedynie w części, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. A zatem, wniesiona skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.