I SA/Wa 992/22

I SA/Wa 992/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1251/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr DO-II.7610.342.2021.KC Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Uniwersytetu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr DO-II.7610.342.2019.JL, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. nr GG.III.7224/72/91/CH, uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 kwietnia 2021 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. stwierdzała nabycie z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. przez Akademię [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w K., w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obj. Iwh [...]. Jak wynika z sentencji oraz uzasadnienia tej decyzji, nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynku nastąpiło na podstawie art. 182 i art. 183 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385).
Organ zauważył, że na gruncie ustawy o szkolnictwie wyższym nie istnieje administracyjny tryb potwierdzania skuteczności powstania prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Organy administracji nie są uprawnione do dokonywania oceny, czy wnioskodawca nabył skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów ustanowione w trybie art. 182 tej ustawy. Kwestie związane ze skutecznością powstania użytkowania wieczystego (jako zagadnienia cywilnoprawnego) należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych.
Z tych przyczyn organ uznał, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r. prawidłowo przyjął, iż decyzja z dnia 16 sierpnia 1991 r. została wydana bez podstawy prawnej, więc zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania, organ podtrzymał ustalenia organu I instancji co do braku podstaw zawieszenia, w związku z toczącym się postępowaniem przed Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, bowiem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej nie może być uznany za samoistną podstawę do zawieszenia postępowania nadzorczego dotyczącego nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym.
Organ zauważył następnie, że w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy został znowelizowany art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W aktach sprawy nie zachowały się wprawdzie dowody doręczenia decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r., jednak decyzja ta została opatrzona stosowną pieczęcią, która potwierdza, że stała się ona ostateczna w dniu 7 września
1991 r., a zatem organ przyjął, że została ona skutecznie doręczona stronom postępowania uwłaszczeniowego najpóźniej w dniu 7 września 1991 r. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała skutki prawne, bowiem na jej podstawie w dziale II jako użytkownik wieczysty przedmiotowej działki nr [...] wpisany jest Uniwersytet [...].
W związku z tym organ stwierdził, że dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął najpóźniej w dniu 7 września 1991 r. (zapewne wskutek omyłki pisarskiej organ wskazał taką datę zamiast 7 września 2001 r.), a zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny organ uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 kwietnia 2021 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. została wydana
z naruszeniem prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 stycznia 2022 r. złożyła Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że:
1) Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] nie była stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. ustanawiającą na rzecz Akademii [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (tzw. [...]), w sytuacji gdy w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] kwietnia
2008 r., sygn. akt [...], Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a była nim w rzeczywistości nieprzerwanie GWŻ w [...]. GWŻ jako właściciel nieruchomości nie brała jednak udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem były wprost jej prawa i ich ograniczenie przez ustanowienie użytkowania wieczystego mającego przysługiwać [...] w [...] na gruncie stanowiącym wyłączną własność GWŻ w [...].
2) Z ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w K. stwierdzającego z mocą wsteczną (ex tunc) nieważność "umowy sprzedaży" nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wprost wynika, że Skarb Państwa nigdy nie był i nie jest właścicielem nieruchomości, na której Wojewoda Krakowski ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii [...]. Mimo że Skarb Państwa był stroną postępowania cywilnego i formalnie zaakceptował prawo własności GWŻ w [...], to nie podjął on żadnych działań w celu wyeliminowania oczywiście wadliwej oraz wydanej bez podstawy prawnej decyzji Wojewody Krakowskiego z 1991 r., która do chwili obecnej nie została w sposób prawem przewidziany doręczona rzeczywistemu właścicielowi nieruchomości - Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w [...]. W związku z brakiem skutecznego doręczenia decyzji Wojewody Krakowskiego z 1991 r. właścicielowi Szpitala [...] w [...], nie można przyjąć, tak jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, że zachodzą określone w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki związane z upływem czasu uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, również z przyczyn wskazanych przez Ministra w decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r., oraz nakazujące ograniczenie się jedynie do stwierdzenia przez organ wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.
3) Stwierdzenie w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, że "decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa" jest niewystarczające na gruncie niniejszej sprawy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości innej niż będąca własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest w sensie prawnym niemożliwe. Wprost przesądza o tym art. 232 k.c., a jego naruszenie decyzją Wojewody Krakowskiego doprowadziło do powstania stanu oczywiście sprzecznego z prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła uzasadnienie postawionych zarzutów, podnosząc m.in., że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r., a decyzja ta nigdy nie została jej doręczona formalnie i w sposób prawem przewidziany. W związku z tym wszelkie ograniczenia czasowe, określone w znowelizowanym art. 156 § 2 k.p.a. nie zaistniały w niniejszej sprawie i nie mogły stanowić przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2022 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. uczestnik postępowania – Uniwersytet [...] wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uczestnik podniósł m.in., że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 sierpnia 1991 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy przywołać treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), który stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten statuuje zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nakazuje sądowi zbadanie, czy wydanie wyroku nie spowoduje pogorszenia sytuacji prawnej wnoszącego skargę. Skarżący nie powinien bowiem ponosić dodatkowych negatywnych konsekwencji będących wyłącznie skutkiem skorzystania przez niego z ochrony sądowej przed sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] zaskarżyła do Sądu decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, która w pkt 1 uchylała decyzję z dnia 13 kwietnia 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r., zaś w pkt 2 stwierdzała wydanie decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r. z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, takie rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe, bowiem zasadne było stwierdzenie przez organ nieważności spornej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju i Technologii podzielił w całości stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r. w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej, jednak uznał, że w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powołaną wyżej treść art. 134 § 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć w części dotyczącej dokonanej przez organy oceny wystąpienia określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności badanie przez Sąd interesu prawnego strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r., mogłyby prowadzić do niekorzystnych dla strony skarżącej skutków prawnych. Ewentualne stwierdzenie przez Sąd wadliwości postępowania nadzorczego w omawianym zakresie prowadziłoby bowiem do uchylenia korzystnego dla strony rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem wydanie przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – Sąd nie stwierdził, by wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.
Z tych przyczyn Sąd ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 16 września 2021 r.
Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która wprowadziła wspomnianą zmianę do art. 156 § 2 k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro rozpoznawana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, organ był zobowiązany do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Konieczne było zatem ustalenie, czy upłynęło dziesięć lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r.
Sąd w całości podziela stanowisko organu, że w sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji I instancji i stwierdzenia wydania decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r. z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 16 sierpnia 1991 r., wobec jej niezaskarżenia w trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna i prawomocna z dniem 7 września 1991 r. Oznacza to, że przed tym dniem doszło do doręczenia decyzji i jej wejścia do obrotu prawnego. Należy przy tym podkreślić, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie jest zatem konieczne ustalanie przez organ daty doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest bowiem jej doręczenie przynajmniej jednej ze stron, natomiast brak skutecznego doręczenia aktu kolejnym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania.
Nie budzi zatem wątpliwości, że od doręczenia decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r. upłynęło ponad 10 lat, co w związku ze znowelizowaną treścią art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiało organowi stwierdzenie nieważności tej decyzji. W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję, organ zasadnie zastosował zatem powyższe przepisy i uchylił decyzję I instancji, stwierdzając wydanie decyzji z dnia 16 sierpnia 1991 r. z naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).