I SA/Wa 979/20

I SA/Wa 979/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Dariusz Pirogowicz
Iwona Kosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 394/22 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F. [1], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o powierzchni [...] m2, w zakresie obecnych działek ewidencyjnych nr [...] cz. i [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. odmówił J. D., R. D., H. M. i A. F. [2] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. W 2001 r. A. F. [1] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod przemysł, co zostało również uszczegółowione decyzją lokalizacyjną. Prawidłowo zatem uznano, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu w ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zdaniem Wojewody należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. zakresie obecnych działek nr [...] cz. i [...].
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. F. [1] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji, że nie uwzględniono istnienia na gruncie budynku mieszkalnego, a brak w planie obejmującym istniejącą zabudowę nakazu rozebrania tego budynku uzasadnia zdaniem skarżącego uznanie, że jego istnienie i przeznaczenia nie są sprzeczne z planem. W tej sytuacji odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Minister ustalił, że z akt sprawy wynika, że tytuł własności do nieruchomości [...] nr [...] o powierzchni [...] łokci kwadratowych (powierzchni ogólnej [...] m2) uregulowany był w 1947 r. jawnym wpisem na imię J. D., który w 1937 r. odstąpił bezpłatnie na własność Gminie [...] grunt o pow. [...] m2, odchodzący pod regulację ul. [...] i [...]. W ocenie Ministra organ nadzoru I instancji poczynił prawidłowe ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego, bowiem obecnie następcami prawnymi dawnego właściciela są: M. D., I. D., L. D., A. H., M. P., W. S., K. M., A. M. i A. F. [1].
Obecnie nieruchomość hipoteczna o nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] cz. i [...], przy czym Wojewoda orzekł w zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie działki nr [...] cz. i [...] stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa i obejmujących grunt o powierzchni [...] m2, którego to terenu J. D. nie odstąpił Gminie [...] aktem z 1937 r. (opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dnia [...] sierpnia 2019 r.). Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie, poza częścią przekazaną w 1937 r. na własność Gminy [...] o powierzchni [...] m2, nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ badana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. został wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami powołanego dekretu. Minister przywołał treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 1948 r. do Wydziału [...] Zarządu Miejskiego w [...] wpłynęło podanie z dnia [...] listopada 1948 r. pełnomocnika J. D. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Do wniosku załączono odpis pełnomocnictwa i pokwitowanie wpłaty za złożenie wniosku. Wniosek ten złożony został prawidłowo, bowiem przedmiotowa nieruchomość została objęta przez Gminę [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r. J. D. zmarł w dniu [...] sierpnia 1965 r., a spadek po nim nabyły dzieci: J. D., R. D., H. M. i A. F. [2]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. Naczelnik [...] odmówił J. D., R. D., H. M. i A. F. [2] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje (decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r.). Od powyższej decyzji odwołanie nie zostało złożone. Minister podkreślił, że podstawę tej decyzji stanowił art. 7 powołanego dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Zasadniczo chodzi o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
Na dzień wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...] na rok 1985 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94 z dnia 20 listopada 1969 r. Zgodnie z planem tereny przedmiotowej nieruchomości przeznaczone były pod przemysł. Z oznaczeń planu wynika, że oddzielono obszary m.in. pod mieszkalnictwo, a także, jak w przypadku przedmiotowej nieruchomości, pod przemysł. Prawidłowo zatem organ nadzoru zinterpretował funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla przedmiotowej nieruchomości, a także uznał, że na podstawie tego planu nie było dopuszczalne alternatywne zagospodarowanie nieruchomości, lecz jedynie zgodnie ze wskazanym przeznaczeniem. Ponadto przedmiotowa nieruchomość objęta została w części (tj. cześć dz. nr [...] - pow. [...] m2 i dz. nr [...] - pow. [...] m2) decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział [...] dla [...] pod ich rozbudowę. Powierzchnia terenu objętego lokalizacją wraz ze wskazaniem przedmiotowej nieruchomości została oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej. Przedmiotowa nieruchomość stała się częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa zakładów, co zaplanowano na obszarze znacznie przekraczającym granice przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 zarządzenia Przewodniczącego Komisji [...] przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr [...], poz. [...]) decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy opisu nieruchomości Zarządu Miejskiego (str. [...] akt własnościowych) wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki drewniane i murowane, [...]-[...] kondygnacyjne, przeznaczone pod przemysł. Odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], organ dekretowy powołał się na przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję określoną decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1962 r. nr [...].
Zdaniem Ministra, prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji Naczelnika z dnia [...] kwietnia 1977 r., organ nadzoru powinien, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa, uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, tj. art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego, ale nie zmieniła pierwotnych, dekretowych podstaw uzasadniających tę odmowę. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej, także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 54 w zw. z art. 3 ww. ustawy). W tej sytuacji organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z przeznaczonej nieruchomości w zakresie, w jakim decyzja lokalizacyjna przeznaczyła grunt pod rozbudowę [...].
W ocenie Ministra Wojewoda jako organ nadzoru prawidłowo uznał, że organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające i swoje rozstrzygnięcie oparł na obowiązujących wówczas założeniach planistycznych dla tego terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...]. Tym samym zasadnie organ dekretowy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], nie naruszając jednocześnie w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, co prawidłowo wykazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. W toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja organu dekretowego była obciążona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.
Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. F. [1]. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 kpa w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości polegające na:
- nieuwzględnieniu faktu, że oceniany plan dotyczył gruntu zagospodarowanego,
- nieuwzględnieniu faktu, że stosowanie przesłanek ustawy wywłaszczeniowej do gruntów [...] w ramach postępowania dekretowego nie uchylało zasadniczego kryterium tego dekretu w ocenie możliwości wydania decyzji odmownej w postaci niemożności pogodzenia założeń planu z dysponowaniem gruntem przez dotychczasowych właścicieli,
- wadliwym założeniu, że plan zagospodarowania przesądzał o strukturze własnościowej gruntów, których dotyczył,
- pominięciu w ocenie decyzji dekretowej rzeczywistego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości,
- prowadzeniu oceny zasadności odebrania prywatnym właścicielom niedużej działki zabudowanej niewielkimi budynkami przystosowanymi do prowadzenia działalności rzemieślniczej przez pryzmat założeń do rozwoju państwowego przemysłu gumowego tylko z powodu tożsamości branży, a bez uwzględnienia realnej możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości dla celów realizacji planów 5-letnich w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Kontrolowana przez Sąd decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o powierzchni [...] m2, w zakresie obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wydane zostały w tzw. trybie nadzoru.
Dlatego rozpatrując przedstawioną sprawę, Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwo-ławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.
Decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] wydana została na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 2 tego dekretu, gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowość oceny dokonanej przez organ dekretowy dotyczący możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z treścią art. 7 dekretu organ dekretowy, badając przesłanki możliwości przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), winien był odnieść się do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie, jak ustaliły organy nadzoru, był to dla przedmiotowej nieruchomości, w dacie wydania decyzji dekretowej, Ogólny Plan Zabudowania [...] na rok 1985 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94 z dnia 20 listopada 1969 r. W części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...], plan ten przewidywał dominujące przeznaczenie – [...] (ozn. symb. [...]). Część działki nr [...] odstąpiona przez przedwojennego właściciela pod ulicę znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem [...], czyli ulice [...] (m.in. według opinii geodezyjnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. znajdującej się w aktach sprawy). Jak wynika z akt sprawy, odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z uwagi na jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje, zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r., czyli pod rozbudowę [...]. Jak wynika z zapisów planu, na cele mieszkaniowe przewidywał on tereny odrębne od tych, które przeznaczone był pod przemysł, a w niniejszej sprawie pod rozbudowę [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 podkreślił, że cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Wprawdzie konkretyzacja ta co do zasady winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W związku z tym Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązujące w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniały i potwierdzały aktualność wydanej wcześniej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r. Takie natomiast przeznaczenie nie było do pogodzenia z możliwością korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Podkreślić należy, ze na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (pismo Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., w aktach sprawy), który przewidziany był do użytkowania czasowego jedynie do końca 1980 r. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji dekretowej nie istniały przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3472/18 Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 89/17, 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1889/16, 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 139/17, 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13, 25 marca 2011 r. sygn. I OSK 766/10). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że ma to szczególne znaczenie w przypadku badania tego zagadnienia w ramach postępowania nadzwyczajnego. Wskazał, że nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne, tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej, czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie ewentualnego naruszenia w tym zakresie art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.
Równocześnie wyjaśnić trzeba, ze względu na podniesione w skardze zarzuty, że za co najmniej dyskusyjny należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie rozbieżne poglądy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1427/08, z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15 - za stosowaniem ustawy z 1958 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1046/01 - przeciw możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958 r.). Jednakże skoro oceniana w trybie nadzorczym decyzja dekretowa, jak wynika z jej treści, wydana została jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były samoistną podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego.
Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organy nadzoru przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.