I SA/Wa 978/22

I SA/Wa 978/22 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 695/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 58 par. 1 pkt 5a i  par. 3 w zw. z  art. 101 ust. 1,  art. 232 par. 1 i  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z 18 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Ożarowie Mazowieckim podjęła 18 listopada 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) – dalej zwanej "usg" i art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.) – dalej zwanej "uopl" i art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej zwanej "ugn" w zw. z § 7 ust. 2 i § 8 ust. 18 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022", zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 23 lipca 2020 r. Z treści uchwały wynika, że: § 1. Ustala się zasady sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...], w [...] przy ul. [...]. § 2. Przy sprzedaży lokali dotychczasowym najemcom za jednorazową wpłatą, stosuje się bonifikatę w wysokości 75% ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli od zawarcia umowy najmu upłynęło co najmniej 5 lat. Powyższa bonifikata ma zastosowanie do 31 grudnia 2022 r. § 3. Wartość lokalu wraz z przynależnym gruntem, udziałem w nieruchomości wspólnej ustalają rzeczoznawcy majątkowi na podstawie cen rynkowych obowiązujących na terenie Gminy Ożarów Mazowiecki z uwzględnieniem ich stanu technicznego w chwili zawarcia umowy najmu, zużycia, odliczenia nakładów poniesionych przez najemcę. § 4. Bonifikata, o której mowa w § 2, obejmuje wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości, tj. cenę lokalu, przynależny grunt oraz udział w częściach wspólnych. § 5. Sprzedaż lokalu następuje wraz z jednoczesną sprzedażą przynależnego gruntu. § 6. Wszelkie koszty związane ze sprzedażą lokalu, tj. wycena lokalu wraz z jego częściami przynależnymi i składowymi oraz koszty notarialno-sądowe ponosi nabywca. § 7. W przypadku odstąpienia przez nabywcę od zawarcia umowy sprzedaży, Gmina nie zwraca kosztów wyceny lokalu i jego części składowych. § 8. Sprzedaż lokali może nastąpić na wniosek najemcy lub z inicjatywy Burmistrza. Ostateczna opinia o wyrażeniu zgody lub odmowa sprzedaży lokalu należy do Burmistrza i jest wyrażona na piśmie. § 9. Jeżeli przeznaczenie do sprzedaży lokali następuje z inicjatywy Burmistrza, należy zawiadomić na piśmie najemców lokali przeznaczonych do sprzedaży o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu lokali. § 10. Najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu lokalu, powinni w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o przeznaczeniu do sprzedaży, złożyć wstępną deklarację o chęci skorzystania z pierwszeństwa zakupu. a następnie, po wezwaniu przez Burmistrza, pokryć koszty sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalone na podstawie umowy rzeczoznawcy z Gminą. § 11. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 12. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że utrzymywanie w mieszkaniowym zasobie gminnym budynków jednorodzinnych i dwurodzinnych jest nieracjonalne ekonomiczne, ze względu na wysokie koszty utrzymania tego rodzaju nieruchomości, przy jednocześnie nieadekwatnym stopniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, uwzględniając wysokość ponoszonych nakładów finansowych. Z tego względu Gmina podała, że konsekwentnie prowadzi politykę sprzedaży nieruchomości jednorodzinnych i dwurodzinnych, czego przejawem jest obowiązujący § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim nr [...] z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022", umożliwiający sprzedaż nieruchomości położonych przy: ul. [...], w Ożarowie Mazowieckim; przy ul. [...] w [...]. Uzyskane środki finansowe ze sprzedaży ww. nieruchomości będzie można przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy w sposób bardziej efektywny. Ponadto Naczelna Izba Kontroli zaleciła Gminie prowadzenie polityki mieszkaniowej w taki sposób, aby uwzględniała możliwości stworzenia wspólnot mieszkaniowych bez udziału lokali gminnych.
Na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z 18 listopada 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ożarowie Mazowieckim wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając tę uchwałę w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg poprzez ustalenie w uchwale zasad sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...] wraz z gruntami przynależnymi oraz udziałem w częściach wspólnych, podczas gdy wzmiankowane lokale nie posiadają wyodrębnionych gruntów przynależnych i nie został wyodrębniony ich udział w nieruchomości wspólnej, udział zaś w gruntach na których posadowione są budynki (w których znajdują się te lokale) oraz w częściach nieruchomości wspólnych w wysokości 360/7100 przysługuje właścicielowi wyodrębnionego lokalu nr [...], którym jest aktualnie [...] Sp. z o.o., a więc zgodnie z treścią uchwały Burmistrz miałby podejmować działania oraz dokonywać sprzedaży przynależnych gruntów, których Gmina nie jest wyłącznym właścicielem; 2. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg poprzez brak precyzyjnego wskazania w treści uchwały, w jaki sposób ewentualne działania związane ze sprzedażą tzw. gruntów przynależnych lub części nieruchomości wspólnych, o których mowa w uchwale miałyby uwzględniać prawa innych niż Gmina współwłaścicieli tychże gruntów i nieruchomości wspólnych, w tym w szczególności skarżącego; 3. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 usg w zw. z art. 25 ust. 1 ugn poprzez powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi, podczas gdy Burmistrz nie posiada uprawnień dotyczących znoszenia współwłasności, czy też wydzielania części nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali oraz podejmowania innych działań o charakterze administracyjnoprawnym i władczym w sferze dotyczącej prawa własności (w sferze prawa cywilnego); 4. art. 67 ust. 3 w zw. z 68 ust. 1 pkt 1b ugn poprzez udzielenie dotychczasowym najemcom lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...] bonifikaty od wartości lokalu wraz z przynależnym gruntem oraz udziałem w nieruchomości wspólnej, podczas gdy przynależny grunt oraz nieruchomości wspólne nie zostały wydzielone do korzystania przez najemców poszczególnych lokali i nie stanowią wyłącznej własności Gminy; 5. art. 34 ust. 6 ugn poprzez przyznanie w drodze uchwały prawa pierwszeństwa nabycia lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...] wraz z przynależnym gruntem oraz udziałem w nieruchomości wspólnej najemcom lokali, podczas gdy przynależny grunt oraz nieruchomości wspólne nie zostały wydzielone do korzystania przez najemców poszczególnych lokali i nie stanowią wyłącznej własności Gminy. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana w całości z naruszeniem prawa; 2. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały wobec wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku bowiem zbycia lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...] wraz z gruntami przynależnymi oraz udziałem w częściach wspólnych naruszone zostaną podstawowe prawa skarżącego, będącego współwłaścicielem wzmiankowanych gruntów przynależnych oraz części wspólnych nieruchomości. Odwrócenie skutków zbycia gruntów przynależnych oraz udziałów w nieruchomości wspólnej będzie wręcz niemożliwe; 3. dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...], a także ul. [...] przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie, KW nr [...] oraz z treści księgi wieczystej prowadzonej przez tenże Sąd dla wyodrębnionego lokalu nr [...] KW nr [...], na okoliczność posiadania przez skarżącego udziałów w wysokości [...] w nieruchomości, na której posadowione są budynki jednorodzinne i dwurodzinne położone w Ożarowie Mazowieckim przy ul. [...], która również ma być przedmiotem sprzedaży; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (o ile zostanie ustanowiony pełnomocnik).
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ożarowie Mazowieckim wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku Spółki o zabezpieczenie. W uzasadnieniu podniosła, że stosownie do § 7 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 18 uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim nr [...] z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022" (zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 23 lipca 2020 r.) Rada Miejska umożliwiła sprzedaż nieruchomości położonych m.in. przy: ul. [...] w Ożarowie Mazowieckim oraz przy ul. [...] w [...]. Szczegółowe zasady sprzedaży tych nieruchomości miały zostać określone odrębnymi uchwałami. W związku z tym Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy regulującą sprzedaż tychże nieruchomości.
Zdaniem organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ingeruje w prawa skarżącego. Skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia niniejszego aktu, z tego względu skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gmina, tak jak każdy inny podmiot prawa publicznego lub prywatnego, ma prawo do rozporządzania swoją własnością, przy czym podmiot publiczny musi działać na postawie prawa. Zasady sprzedaży nieruchomości należących do gminy zostały uregulowane w usg, uopl, ugn.
Na poziomie aktów prawa miejscowego zasady sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zostały doprecyzowane w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022" (zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 23 lipca 2020 r.), a także w zaskarżonej uchwale.
Zdaniem organu niezrozumiałe są zarzuty skarżącego w jaki sposób realizacja kompetencji ustawowych Gminy w zakresie sprzedaży swojego mienia miałaby ingerować w czyjeś prawo własności - w tym przypadku w prawo własności skarżącego. Oczywistym jest, że w przypadku lokali wyodrębnionych w nieruchomościach budynkowych związany jest udział w nieruchomości wspólnej, w tym także udział w przynależnym gruncie - co wynika z powszechnie obowiązujących przepisów, tj. art. 3 ust. 1-5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048) – dalej zwanej "uwl". Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. W związku z tym, że wysokość udziału w nieruchomości wspólnej wynika z przepisów prawa (art. 3 uwl), to nawet niewłaściwe (błędne) określenie wysokości udziału w nieruchomości wspólnej w czynności prawnej przenoszącej własność lokalu (np. sprzedaż lokalu) nie powoduje nieważności tej czynności rozporządzającej. Nawet sam art. 3 ust. 3 uwl określający sposób obliczania udziałów w nieruchomości wspólnej, może stanowić podstawę wpisu do Kw prawidłowych udziałów.
Rada Miejska zaznaczyła, że w zaskarżonej uchwale nie ma mowy w ogóle o wysokości udziału (tym bardziej błędnym) w nieruchomości wspólnej związanego z konkretnym lokalem. Jeżeli chodzi o charakter prawny określenia wysokości udziału w nieruchomości wspólnej Gmina podała, że wadliwe określenie wielkości udziałów przypadających właścicielom lokali w nieruchomości wspólnej, dokonane w czynnościach prawnych wyodrębnienia i sprzedaży lokali, powoduje nieważność tylko tych postanowień, które są dotknięte wadą. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 58 § 1 in fine Kodeksu cywilnego, na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzi odpowiedni przepis ustawy, dzięki czemu nie zachodzi nieważność całej czynności. Oznacza to, że przy sukcesywnym wyodrębnianiu i sprzedaży lokali, na miejsce udziału określonego w umowie z naruszeniem art. 3 ust. 3 uwl, wchodzi udział obliczony zgodnie z wyrażoną w tym przepisie regułą. Odrębna własność lokalu nie może bowiem istnieć bez udziału właściciela lokalu w nieruchomości wspólnej.
Artykuł 3 ust. 1 zd. pierwsze uwl kwalifikuje udział w nieruchomości wspólnej jako część składową, w rozumieniu art. 50 w zw. z art. 46 § 1 kc, nieruchomości lokalowej, a to oznacza - zgodnie z art. 47 § 1 kc - iż jako część składowa nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Z powodu bezwzględnej mocy obowiązującej zasady z art. 3 ust. 3 uwl i charakteru udziału w nieruchomości wspólnej jako prawa związanego z własnością lokalu, zgodnie z art. 56 kc czynność prawa wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, tj. z art. 3 ust. 3 uwl. Dlatego też określenie w umowie jako przedmiotu lokalu z opisem rodzaju, położenia i powierzchni oraz praw z nim związanych, bez skonkretyzowania wielkości wyrażonej ułamkiem udziału w nieruchomości wspólnej, nie powoduje jej nieważności.
W ocenie Gminy niezrozumiałe są zatem zarzuty skarżącego jakoby Gmina do sprzedaży mieszkań w ramach przyjętej polityki mieszkaniowej miałaby potrzebować zgody skarżącego. Wysokość udziału w nieruchomości wspólnej wynika przecież wprost z przepisów prawa oraz rzeczywistego stosunku powierzchni poszczególnych lokali do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi i nie potrzeba w tym zakresie zgody skarżącego.
Nie występuje tutaj współwłasność łączna, ale współwłasność ułamkowa i każdy właściciel, w zakresie swojej części, może nią rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Stosownie do art. 198 kc współwłaściciel nieruchomości nie jest niczym skrępowany w zakresie rozporządzenia swoim udziałem. Nie pozostaje on w żadnej zależności w tym względzie od innych współwłaścicieli. W razie rozporządzenia tym udziałem nie ulega wzruszeniu wpis do księgi wieczystej pozostałych współwłaścicieli, a co za tym idzie nie są oni zainteresowani takim wpisem w rozumieniu art. 510 Kodeksu postępowania cywilnego.
Jeśli chodzi zaś o zasady udzielania bonifikat od ceny zbywanych, a stanowiących własność gminy nieruchomości, upoważnienie ustawowe do wydaniu aktu prawa miejscowego zawiera ugn, w szczególności art. 68, co podważa skarżący. Według tego przepisu właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia Wojewody albo uchwały rady lub sejmiku w przypadkach enumeratywnie określonych w tym przepisie.
Z regulacji tej wynika, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, a po drugie - udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela, tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Art. 68 ust. 1 pkt 1 ugn stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że uchwała rady wydana na podstawie tego przepisu może dotyczyć zarówno sprzedaży nieruchomości już zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak i nieruchomości przeznaczonych na realizację celów mieszkaniowych. Wszak ustawodawca zakreślił użyte w tym przepisie pojęcie "cele mieszkaniowe" bardzo szeroko, nie wprowadzając w tym względzie żadnych ograniczeń (wyrok NSA z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1946/11).
Natomiast w odniesieniu do pozostałych celów publicznych, uzasadniających możliwość sprzedaży nieruchomości z bonifikatą, ustawodawca poczynił wyraźne zastrzeżenie, że nieruchomość jest sprzedawana na realizację "urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych". Za takim znaczeniem art. 68 ust. 1 pkt 1 ugn przemawia fakt, że nowela z dnia 28 listopada 2003 r. do tej ustawy, która weszła w życie 22 września 2004 r., zmieniła brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 1 przez zastąpienie słów "pod budownictwo mieszkaniowe" na słowa "na cele mieszkaniowe", a nie zmieniła brzmienia art. 37 ust. 3 tej ustawy, w którym to przepisie dalej pozostawiono pojęcie "nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe lub realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych".
Uchwała powinna natomiast, stosownie do art. 68 ust. 1b w zw. z art. 68 ust. 1 ugn, zawierać określenie warunków udzielenia bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych. Pierwszy z tych przepisów wymaga, aby uchwała w sprawie sprzedaży nieruchomości na zasadach określonych w art. 68 ust. 1 ugn określała w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Oznacza to, że określenie tych dwóch kwestii stanowi obligatoryjne elementy takiej uchwały. l te wszystkie warunki spełnia zaskarżona uchwała Rady Miasta Ożarowa Mazowieckiego.
Rada Miejska zwróciła uwagę na cel udzielonej bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 ugn. Ratio legis przepisu przyznającego bonifikatę polega na ułatwieniu zakupu lokalu przez najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, a najemca uzyskuje w ten sposób stabilne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem organu na mocy zaskarżonej uchwały niewątpliwie miałoby zrealizować się ratio legis udzielonej bonifikaty, czyli ułatwiłoby to zakup lokalu przez dotychczasowego najemcę zapewniając mu zaspokojenie potrzeb życiowych.
Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego o udzielenie zabezpieczenia na czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego Rada Miejska wniosła o oddalenie wniosku, jako bezpodstawnego. Aby wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3. Skarżący w żaden sposób nie wskazał, jak realizacja kompetencji ustawowych Gminy w zakresie sprzedaży swojego mienia miałaby ingerować w prawo własności skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna.
W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny [...] Sp. z o.o.
Według treści KW nr [...], aktualnej w dacie wydania zaskarżonej uchwały (18 listopada 2021 r.), skarżąca Spółka jest właścicielem lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] którego część składową stanowi udział w nieruchomości wspólnej – w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz w częściach budynkowych i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Tym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości, Sąd był związany, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204).
Jak wynika z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", aby skarga złożona na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stanowiącą akt prawa miejscowego, była dopuszczalna tzn. mogła doprowadzić do merytorycznej oceny przez Sąd zasadności skargi, wpierw osoba wnosząca skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, bezpośrednie, obiektywne i realne, a także zindywidualizowane poprzez wskazanie w jaki sposób przepisy zaskarżonej uchwały ingerują w sferę prawną skarżącego, w szczególności jaki przepis prawa odnoszący się do sytuacji prawnej skarżącego kwestionowana uchwała narusza.
Zdaniem Sądu Komarko Sp. z o.o. we wniesionej skardze nie wykazała, że zaskarżona uchwała w całości lub w części narusza interes prawny tejże Spółki lub jej uprawnienie.
Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od tego, że Kw nr [...] obejmuje grunt położony w Ożarowie Mazowieckim zabudowany kilkoma budynkami mieszkalnymi (adresy administracyjne: ul. [...], tj. budynek z trzema prawnie wyodrębnionymi lokalami, w tym lokal mieszkalny nr [...] – działka nr [...] oraz budynki przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] bez prawnie wyodrębnionych lokali – działka nr [...]). Właścicielem spornego gruntu jest w całości Gmina Miasto Ożarów Mazowiecki. Przedmiotowy grunt jest oddany w użytkowanie wieczyste, w stosownych udziałach, właścicielom lokali prawnie wyodrębnionych.
Zatem, wbrew temu co twierdzi skarżąca Spółka, właścicielem gruntu pod budynkami przy ul. [...] w Ożarowie Mazowieckim jest wyłącznie Gmina Miasto Ożarów Mazowiecki. [...] Sp. z o.o. nie jest współwłaścicielem spornego gruntu w jakimkolwiek udziale ułamkowym (nie wynika to z treści Kw nr [...] i Kw nr [...]).
Skoro zatem właścicielem spornej nieruchomości jest wyłącznie Gmina Miasto Ożarów Mazowiecki, to organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy) określił w formie aktu prawa miejscowego: 1) na podstawie usg w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasady zbywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, aby organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (burmistrz) nie musiał dla każdej jednostkowej czynności prawnej zbycia nieruchomości uzyskiwać każdorazowo zgody rady gminy – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, 2) na podstawie ustawy szczególnej - uopl zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym sprzedaż lokali najemcom w budynkach przy ul. [...].
Art. 20 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 10 uopl przewiduje bowiem, że w celu realizacji zadań własnych, o których mowa w art. 4 (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej), gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy w skład którego wchodzą lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące m.in. własność gminy.
Według art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i pkt 8 lit. b uopl w ramach tej działalności rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować m.in. planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach, oraz opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w tym planowaną sprzedaż lokali.
Z załącznika zawierającego "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 9 lipca 2018 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2018 r. poz. 7126 ze zm.), zmienionej uchwałą z 23 lipca 2020 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2020 r. poz. 8073) wynika, że w budynku przy ul. [...] znajduje się 1 samodzielny lokal, w budynku przy ul. [...] znajduje się 1 samodzielny lokal, w budynku przy ul. [...] znajdują się 4 samodzielne lokale. Według § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 7, 9 tegoż załącznika sprzedaż pojedynczych lokali mieszkalnych przy ul. [...] będzie następowała na rzecz wnioskodawców - najemców tych lokali lub z inicjatywy Burmistrza wraz z jednoczesną sprzedażą ułamkowej części gruntu. Według § 8 ust. 18 tegoż załącznika zasady dotyczące sprzedaży lokali znajdujących się w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych określone zostaną odrębnymi uchwałami. Taką odrębną uchwałą jest zaskarżona uchwała, która weszła w życie 7 grudnia 2021 r. (Dz.Urz. Woj. Mazow z 2021 r. poz. 10139).
Według art. 4 uwl to gmina jako dotychczasowy (pierwotny) właściciel nieruchomości (w tym właściciel jedynie fizycznie wyodrębnionych lokali wraz z pomieszczeniami pomocniczymi i przynależnymi - art. 2 ust. 2 i 4 uwl) ma prawo do sukcesywnego prawnego wyodrębniania samodzielnych lokali wraz z ich sprzedażą łącznie ze związanymi z tymi lokalami prawami akcesoryjnymi - udziałami w nieruchomości wspólnej (obejmującej udziały współwłaścicieli lokali w gruncie oraz w prawie własności budynkowych części wspólnych i urządzeń – art. 3 ust. 1 i 2 uwl). Co istotne w tym procesie (wyodrębniania i sprzedaży lokali) nie uczestniczą nowi właściciele już wyodrębnionych lokali wraz ze stosownymi udziałami w nieruchomości wspólnej. Jak wynika z art. 4 ust. 2 uwl jeżeli do wyodrębniania własności lokali dochodzi sukcesywnie, właściciele lokali już wyodrębnionych nie są stronami umów o wyodrębnieniu dalszych lokali. W konsekwencji z mocy uwl, co do zasady, koszty opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku obciążają - do czasu wyodrębnienia własności ostatniego lokalu - dotychczasowego właściciela nieruchomości (art. 29 ust. 1d pkt 1 uwl).
Wyrażona w uchwale zasadniczo większością głosów zgoda właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych dotyczy bieżącego zarządu sprawowanego przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej i takich czynności jak m.in. ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem, czy też nabycia (nowej) nieruchomości. W braku takiej większościowej zgody spór rozstrzyga sąd (art. 22 ust. 3 pkt 5 i 6a w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 24 uwl).
Trzeba zatem oddzielić sam proces prawnego wyodrębniania i sprzedaży lokali przez ich właściciela (gminę) od działań związanych z bieżącym zarządem nieruchomością wspólną przez zarząd dużej wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcę małej wspólnoty mieszkaniowej.
Skarżący pomija to, że uwl jest regulacją szczególną w stosunku do zasad ogólnych dotyczących rozporządzania nieruchomością wspólną, jeżeli chodzi o nieruchomości niezabudowane lub zabudowane budynkami nienadającymi się do wyodrębnienia samodzielnych lokali. Poważnym argumentem za odmiennym uregulowaniem zasad sprzedaży samodzielnych lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej jest to, że udział ten (także w gruncie) jest prawem niesamodzielnym, które nie może istnieć bez prawa głównego – prawa własności lokalu z którym jest nierozerwalnie związane (art. 3 ust. 1 uwl).
Wobec tego zawarte w skardze stanowisko [...] Sp. z o.o., że wobec podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został interes prawny Spółki oparty o art. 199, art. 224 § 2 i art. 225 Kodeksu cywilnego, nie zyskało aprobaty Sądu.
Sąd zwraca uwagę, że [...] Sp. z o.o. w istocie upatruje naruszenia swego interesu prawnego w takich, a nie innych, rozwiązaniach ustawowych dotyczących szeroko rozumianego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym sprzedaży lokali wraz udziałami w nieruchomości wspólnej (w tym udziałem w gruncie). Taki, a nie inny, reżim prawny sprzedaży lokali wynika z mocy samego prawa – art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 uwl.
Powyższe uwagi dotyczą sprzedaży lokali z pierwszeństwem na rzecz ich najemców oraz ustalania wartości i w konsekwencji ceny sprzedaży lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej oraz udzielania bonifikat od tej ceny z pierwszeństwem na rzecz ich najemców. Także w tym przypadku zasady sprzedaży lokali wynikają z mocy samego prawa: 1) pierwszeństwo sprzedaży lokali najemcom w drodze bezprzetargowej – z art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn, 2) ustalanie ceny nieruchomości lokalowej nie niższej niż jej wartość obejmującą lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi, w rozumieniu uwl oraz udział w nieruchomości wspólnej – z art. 67 ust. 1, 1a i 3 ugn, 3) wprowadzenie bonifikaty od ceny nieruchomości lokalowej przez radę gminy w formie uchwały przy jej sprzedaży w drodze bezprzetargowej na cele mieszkaniowe - z art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ugn.
Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że na jej podstawie możliwe jest zniesienie współwłasności nieruchomości, czy też wydzielanie części nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali. Pomijając to, że sporny grunt nie jest przedmiotem współwłasności Gminy Miejskiej Ożarów Mazowiecki i [...] Sp. z o.o. (nie wynika to z treści księgi wieczystej), to skarżąca Spółka pomija, że zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie drugie uwl nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali.
Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że ten akt ingeruje w prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] i prawo związane z tym lokalem (np. związany z tym lokalem udział [...] Sp. z o.o. w nieruchomości wspólnej).
Trzeba wskazać, że wymieniony w § 3, 4, 5, zaskarżonej uchwale "przynależny grunt" do sprzedawanych w przyszłości lokali oznacza stosowny (wyrażony ułamkiem) udział w gruncie przyszłego właściciela prawnie wyodrębnionego lokalu, ponieważ grunt (obok wspólnych części budynkowych i urządzeń) stanowi element składający się na udział w tzw. nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 1 i 2 uwl. Sam ustawodawca o działce budowlanej "przynależnej" do poszczególnych lokali wypowiada się np. w art. 3a ust. 2a uwl.
Zaskarżona uchwała nie konkretyzuje wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, które będą związane w wyodrębnianymi i sprzedawanymi w przyszłości poszczególnymi lokalami. Problematyka ustalania wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej stanie się aktualna na etapie zawierania przez Gminę umów o ustanowienie odrębnej własności lokali i ich sprzedaży (art. 8 ust. 1 uwl). Wówczas to będą miały zastosowanie reguły ustalania wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, które wynikają z mocy samego prawa - art. 3 uwl. Wszelkie spory z tym związane rozstrzygane są przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym.
Wobec tego poruszone wyżej kwestie nie mogły świadczyć o tym, że to zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie [...] Sp. z o.o.
Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że prywatny właściciel wyodrębnionego lokalu nie może wykazać naruszonego interesu prawnego w zaskarżeniu gminnego aktu w przedmiocie sprzedaży lokali komunalnych najemcom, ponieważ adresatem takiego aktu są najemcy, a nie właściciele już wyodrębnionych lokali mieszkalnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 21/12). W orzecznictwie dotyczącym skarg na gminne akty w przedmiocie sprzedaży lokali wskazano, że sam fakt posiadania lokalu w budynku, w którym znajduje się lokal niemieszkalny przeznaczony do sprzedaży nie stanowi podstawy do uznania, że naruszono interes prawny skarżącej (właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego), jeżeli przedmiotem planowanej sprzedaży nie jest lokal, do którego skarżąca ma prawa właścicielskie, ani pomieszczenia do niego przynależne (piwnica i pomieszczenie gospodarcze w budynku gospodarczym), czy też udział w nieruchomości wspólnej związany z własnością tego lokalu (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2795/20).
Wobec tego, że złożona w niniejszej sprawie skarga była niedopuszczalna, już w momencie jej wniesienia, trzeba przyjąć, że na skutek odrzucenia skargi upada zawarty w jej treści wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Według art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu po przekazaniu sądowi skargi. Z tym, że skarga taka musi być dopuszczalna. Sąd jest uprawniony do wstrzymania wykonania aktu, jeżeli skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Do takich wniosków skłania treść art. 61 § 6 ppsa. Przepis ten reguluje bowiem datę utraty mocy przez zaskarżony akt, którego wykonanie zostało wstrzymane przez sąd, tylko w przypadkach wydania przez sąd orzeczeń o charakterze merytorycznym - orzeczenia uwzględniającego skargę bądź orzeczenia oddalającego skargę.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.