I SA/Wa 978/05

I SA/Wa 978/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. D. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych oraz na rzecz adwokata A. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...] kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przejętą w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - "[...]" - nr rej. hip. [...], działka nr [...] o pow. [...] m2.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., po rozpatrzeniu odwołań J. D., R. S. i M. O. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. organ drugiej instancji wskazał, że w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ma zastosowanie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Przyznanie odszkodowania za działkę musi więc być poprzedzone ustaleniem, że podlegała ona przepisom powołanego dekretu, a ponadto mogła być przed dniem jego wejścia w życie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Trzecią przesłanką, która musi być spełniona łącznie z przesłankami wyżej wymienionymi jest pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia zatem ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość.
Organ drugiej instancji podkreślił, że przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów jest możliwe w razie spełnienia warunków przewidzianych w art. 215 ust. 2 powołanej ustawy. Z opisu nieruchomości zamieszczonego w karcie rejestracji nieruchomości z dnia [...] października 1948 r. wynika, że na gruncie tym znajdowały się: budynek mieszkalny murowany o [...] kondygnacjach, pow. zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3, oznaczony I kategorią zniszczeń (budynek nieuszkodzony), budynek mieszkalny murowany o [...] kondygnacjach pow. zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3 oznaczony I kategorią zniszczeń (budynek nieuszkodzony), oficyna poprzeczna drewniana o funkcjach mieszkalnych, pow. zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3 oznaczona I kategorią zniszczeń (budynek nieuszkodzony), oficyna prawa murowana o funkcjach mieszkalnych, pow. zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3, oficyna poprzeczna drewniana - [...] oznaczona X kategorią zniszczeń (budynek drewniany zachowany), oficyna prawa murowana – [...], oficyna prawa murowana – [...]. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, iż przedmiotowa nieruchomość była zabudowana przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu.
Organ drugiej instancji powołał się również na stanowisko doktryny, zgodnie z którym z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że przy orzekaniu o odszkodowaniu za dom lub działkę wspólne są tylko zasady jego ustalania, różne są natomiast przesłanki. Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje odszkodowania za grunt pod takim domem - grunt taki przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Przemawia za tym gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 powołanej ustawy. Wynika z niej, że uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości - domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje przy tym za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym. Stanowisko przeciwne sprzeczne jest z ratio legis wymienionego przepisu, którym było zaspokojenie roszczeń wyraźnie wymienionych w nim poprzednich właścicieli budynków a nie budynków i gruntów pod budynkami.
Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął więc, zdaniem Wojewody [...], po analizie materiału dowodowego, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jedna z podstawowych przesłanek ustalenia odszkodowania nie została spełniona, bowiem budynki znajdujące się na gruncie przy ul. [...] przeszły na własność Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., z uwagi na niezłożenie przez poprzedniego właściciela wniosku o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Nieprzyznanie prawa do gruntu powodowało bowiem, w myśl art. 8 dekretu, przejście budynków położonych na gruncie na własność gminy W. (od dnia 13 kwietnia 1950 r. na własność Skarbu Państwa).
Zdaniem Wojewody [...] podstawowe znaczenie w prowadzonym postępowaniu ma również ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości przeznaczenia działki przed dniem 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed tym dniem stanowił ogólny plan zabudowania W., zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Zakładał on m. in. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno czy wielorodzinnego). Parametry te pozwalają określić ściśle charakter dopuszczalnej zabudowy, a w konsekwencji także przeznaczenie nieruchomości. Tabela zawierająca podział zabudowy miejskiej na [...] stref została opracowana systemem narastającym, od zabudowy luźnej, niskiej 2 kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 90% powierzchni działki aż do zabudowy zwartej, 6 kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 30% nieruchomości. Ten narastający układ tabeli pozwolił przyjąć, iż dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się w strefie [...] przeznaczonej pod zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania. Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu takich jak liczba kondygnacji ([...]), powierzchnia zabudowy ([...]) rodzaj zabudowy (zwarty) wynika więc, że nieruchomość położona w strefie [...] nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, muszą być odczytywane jako bezwzględnie obowiązujące. Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji uznał, że Prezydent W. zasadnie odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. złożyła J. D., zarzucając jej:
1) poniechanie ustaleń nakazanych do przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przy poprzednim rozpoznaniu sprawy,
2) błędną interpretację założeń ogólnego planu zabudowy W. z 1931 r.
3) odniesienie założeń tego planu do abstrakcyjnej nieruchomości zamiast do nieruchomości konkretnej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi J. D. wskazała, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1988 r. sygn. akt IV SA 819/88 nakazano ustalić czy część nieruchomości objętej jedną księgą hipoteczną, nie zajęta pod zabudowę, była wydzielona w trybie parcelacji jako odrębna działka budowlana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustaleń tych zaniedbano, mimo że cała nieruchomość była współwłasnością [...] rodzin, zabudowaną [...] domami, z placem wydzielonym pod budowę domu dla [...] współwłaściciela w celu zniesienia współwłasności.
Ponadto abstrakcyjnie potraktowane prze Wojewodę [...] parametry w postaci elementu zabudowy zwartej, [...] kondygnacji i [...] wolnej parceli poza budynkiem, same przez się nie przekreślają uznania budynku odpowiadającego tym parametrom za dom jednorodzinny. Przedwojenne dzielnice [...], [...], [...] i [...] oraz powojenne [...] pełne są domów jednorodzinnych w zabudowie zwartej [...]-kondygnacyjnej zajmującej maksymalnie [...] działki.
Plac wydzielony pod zabudowę dla [...] współwłaściciela miał niespełna [...] m2. Znajdował się między istniejącymi budynkami pozostałych współwłaścicieli, oboma [...]-kondygnacyjnymi. W tej sytuacji wszystkie parametry planu ogólnego z 1931 r. mogły być spełnione dla zabudowy jednorodzinnej. Założenie przeciwne, przyjęte w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia ani w aktach ani w przepisach prawa i jest całkowicie dowolne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. naruszają przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
W sprawie niniejszej orzekał już Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 1988 r. sygn. akt IV SA 819/88 uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przez określenie "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" nie może być rozumiana wyłącznie całość nieruchomości stanowiącej odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.). Działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne nie musi swoją powierzchnią wyczerpywać całego areału nieruchomości stanowiącej odrębny przedmiot własności i powinna być rozumiana jako obszar gruntu przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na faktyczną ocenę, czy z nieruchomości skarżących mogła być i została wydzielona przed 1945 r. działka budowlana pod budownictwo jednorodzinne na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego. Nie dokonano również ustaleń odnośnie faktycznego władania działką po dniu 5 grudnia 1958 r.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie wykonały zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 1988 r. sygn. akt IV SA 819/88. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można uznać za udowodnione stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa działka przed dniem wejścia w życie dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy oceniać na podstawie planu zabudowania istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 2797). Planem takim był w rozpoznawanej sprawie "Ogólny plan zabudowania W.", zatwierdzony w 1931 r., którego fragmenty obejmujące swoim zasięgiem nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] zostały załączone do akt sprawy. Jak wynika z pisma Archiwum Państwowego W. z dnia 24 czerwca 2003 r., w zasobie archiwum nie ma części opisowej do przedmiotowego planu. Na znajdujących się w aktach sprawy fragmentach "Ogólnego planu zabudowania W." nie oznaczono położenia przedmiotowej nieruchomości, nie wiadomo więc na jakiej podstawie organy orzekające przyjęły, że nieruchomość ta była położona w strefie [...] obejmującej zabudowę, [...]-kondygnacyjną, o powierzchni zabudowy [...]. W sytuacji braku części opisowej do przedmiotowego planu, nie można podzielić poglądu organu drugiej instancji, że z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu takich jak liczba kondygnacji ([...]), powierzchnia zabudowy ([...]) rodzaj zabudowy (zwarty) wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
W świetle oceny prawnej zwartej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1988 r., w której wskazano, że skoro art. 215 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie tego dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" może być rozumiane jedynie w znaczeniu, jakie mu nadawały przepisy wówczas obowiązujące. Obowiązujące w 1945 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) nie definiuje pojęcia "budynki" czy "budownictwo jednorodzinne". Również żaden inny przepis obowiązujący przed wejściem w życie dekretu nie rozstrzygał, iż wykonanie budynku [...]-kondygnacyjnego przy zachowaniu warunków dotyczących funkcji i całkowitej powierzchni obiektu daje podstawę do oceny, że dom taki traci charakter domu jednorodzinnego. W świetle powołanego wyżej rozporządzenia, przez dom jednorodzinny należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia wprowadzono po wejściu w życie powołanego dekretu (por. wyrok NSA z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 oraz z dnia 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 826/97).
Nie można również pominąć, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie bez przytoczenia argumentów przeciwnych, opinii Biura Planowania Rozwoju W., które w piśmie z dnia 28 lipca 1990 r. (k - 26) stwierdziło, że przedmiotowa działka przed 1945 r. była działką budowlaną przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jeżeli do jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii są wymagane wiadomości specjalne, organ orzekający w sprawie powinien rozważyć, czy nie należałoby zwrócić się do biegłego, w trybie art. 84 § 1 k.p.a., o wydanie stosownej opinii.
Organy orzekające w sprawie nie dokonały również, pomimo zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na ocenę, czy z nieruchomości skarżącej mogła być i została wydzielona przed 1945 r. działka budowlana pod budownictwo jednorodzinne na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego. Nie podważono w szczególności jakimkolwiek dowodem twierdzeń skarżącej, że pod zabudowę dla trzeciego współwłaściciela wydzielono plac o powierzchni ok. [...] m2. Znajdował się on między istniejącymi [...]-kondygnacyjnymi budynkami pozostałych współwłaścicieli. Zaniechanie przez organy orzekające podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanych decyzji. Należy mieć przy tym na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na strony obowiązku analogicznego jak w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.
Nie dokonano również niezbędnych ustaleń w kwestii, czy byli właściciele nieruchomości, której dotyczy wniosek o odszkodowanie, zostali pozbawieni władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., czy przed tym dniem. Jak wynika natomiast z pisma Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia
9 sierpnia 1963 r. dopiero w 1963 r. przystąpiono do badania stanu prawnego tej nieruchomości, co potwierdza twierdzenie skarżącej, że do 1970 r. nieruchomość była w faktycznym władaniu jej matki M. O.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.