I SA/Wa 974/20

I SA/Wa 974/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 84/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
art. 1, art. 2
Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. G., P. K., Z. D. i K. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G., P. K., Z. D. oraz K. C. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia).
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w [...] dz. [...], przy ul. [...], objętą Iwh [...], złożoną z parceli I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Z. C. i M. M. (pkt 2 orzeczenia).
Pismem z dnia [...] października 2015 r. W. G., P. K. oraz Z. D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności między innymi ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r.
Pismem z dnia [...] przyłączyła się do ww. wniosku z dnia [...] października 2015 r.
Jak wynika z opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wywłaszczona nieruchomość odpowiada części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], jedn. ew. [...] (KW [...]).
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. G., P. K., Z. D. oraz K. C. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia). W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia z dnia [...] stycznia 1954 r. został złożony przez podmioty legitymowane tj. przez spadkobierców Z. C. i M. M. - poprzednich właścicielek wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego na skutek jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] stycznia 1954 r. do [...] lutego 1954 r., a także na skutek jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1954r., nr [...], poz. [...], pkt [...]). Orzeczenie to wywołało skutki prawnorzeczowe, gdyż obecnym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest Akademia [...] w [...]. Tym samym organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
Minister przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.
Wskazano, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność.
Mając powyższe na uwadze podkreślono, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.).
W zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.).
Wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, które były zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., na cele enumeratywnie wskazane w dekrecie i znajdujących się w dniu 16 kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie dekretu) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które:
1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe
i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,
2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na ww. cele
i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Jak wynika z treści ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. wywłaszczona nieruchomość, została zajęta na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939¬1945 i w dniu [...] kwietnia 1948 r. była nadal w tym celu wykorzystana oraz została zagospodarowana ze środków publicznych.
Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Z. C. i M. M. została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który w latach 1941-1942 wybudował na niej [...] budynki mieszkalne. Nieruchomość ta została zatem trwale zagospodarowana. Po wyzwoleniu K. przedmiotowa nieruchomość znalazła się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo [...] w [...]. Z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] grudnia 1949 r. wynika, że "Po odejściu okupanta w roku 1945 budynki te zostały przekazane we władanie "[...] Pomocy Studentów Akademii [...]" [...] na urządzenie w nich bursy dla słuchaczy Akademii [...] w [...]". Pismem z dnia [...] września 1945 r. Tymczasowy Zarząd Państwowy na Województwo [...] w [...], który objął nieruchomość we władanie po ustąpieniu okupanta, wyraził zgodę na przydzielenie i wydzierżawienie m. in. przedmiotowej nieruchomości [...] Pomocy Studentów Akademii [...]. W aktach archiwalnych nie zachowała się sama umowa dzierżawy, jednak jak wynika z pozostałych akt archiwalnych niewątpliwie została ona zawarta gdyż we wszystkich późniejszych dokumentach [...] Pomoc Studentów Akademii [...] wskazana jest jako podmiot władający przedmiotową nieruchomością (wynika to m. in. z zaświadczenia ww. podmiotu z dnia [...] lutego 1948 r., pisma do Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] marca 1948r., czy z zestawień inwestycyjnych przekazanych ww. urzędowi przy piśmie z dnia [...] marca 1948 r.). Przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana jako bursa dla studentów Akademii [...] w [...]. Wskazano, że o nakładach poczynionych przez Skarb Państwa na nieruchomości przy ul. [...] świadczy m. in. treść sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1947 r. rozliczenia dotacji otrzymanych od Ministra Odbudowy "na remont Domów Akademickich [...] Pomocy Studenckiej [...] Pięknych w [...] przy ul. [...]". W dokumencie tym wyszczególniono liczne działania służące dostosowaniu budynków na potrzeby urządzenia akademików, w większości bez daty ich wykonania (lecz ze wskazaniem wysokości kosztów). Niewątpliwie roboty remontowe były prowadzone już w styczniu 1946 r. (taka data figuruje w zestawieniu jako data dla wykonania usług remontowych przez "firmę P. i W."), a być może nawet wcześniej.
Podkreślono, że zgodnie z treścią orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu).
Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej (tj. Akademii [...]) niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej.
Ponadto jak wynika z pisma [...] Pomocy Studenckiej Akademii [...] w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...] oraz zestawień wydatków inwestycyjnych tej instytucji wynika, że w latach 1945-1948 otrzymała ona subwencję z Ministerstwa Odbudowy, która została wykorzystana na przystosowanie oraz remont m. in przedmiotowej nieruchomości.
Tym samym, w ocenie organu przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 dekretu.
Podkreślono, że zgodnie z art. 3 dekretu wniosek, o wywłaszczenie powinien zostać zgłoszony właściwemu wojewodzie do 31 grudnia 1950 r. Wniosek taki powinien być zatwierdzony przez właściwego ministra lub jeśli wniosek pochodził od związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 do wniosku powinien być załączony ogólny plan sytuacyjny.
W przedmiotowej sprawie wniosek o wywłaszczenie nieruchomości (pismem z dnia [...] grudnia 1949 r.) złożyła Akademia [...] w [...] Wniosek ten został zatwierdzony przez właściwego Ministra - zgodnie z treścią pisma Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...] grudnia 1949 r. Do przedmiotowego wniosku dołączono plan sytuacyjny.
Tym samym w ocenie organu wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] grudnia 1949 r. spełniał wymagania formalne i umożliwiał wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Podkreślono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela nieruchomości zastępowały ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz przez wywieszenie odpisów tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.
Wskazano, że jak wynika z akt sprawy obwieszczeniem z dnia [...] marca 1953 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło, że na wniosek Akademii [...] w [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe. Obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] marca 1953 r. do dnia [...] marca 1953 r. Ponadto, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego opublikowano w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1953 r., nr [...], poz. [...], pkt [...]).
Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony, o terminie rozprawy wywłaszczeniowej ([...] grudnia 1953 r.). Obwieszczenie to wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] listopada 1953 r., do [...] grudnia 1953 r.
Wobec powyższego zdaniem Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu.
Ponadto wskazano, że organ podjął czynności w celu przygotowania rozprawy. Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1953 r. poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, natomiast pismem z dnia [...] listopada 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o delegowanie pracownika na przedmiotową rozprawę.
Tym samym zdaniem Ministra nie można uznać, że zaniechano przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r.
Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w [...] dz. [...] N., przy ul. [...], objętą Iwh [...], złożoną z parceli I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - na cele Akademii [...] w [...] (poprzednio Akademia [...] w [...]).
Przedmiotowe orzeczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] stycznia 1954 r. a zdjęte w dniu [...] lutego 1954 r. Zawiadomienie o wydaniu przedmiotowego orzeczenia zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1954 r., nr [...], poz. [...], pkt [...]).
W ocenie Ministra ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. w ocenianym zakresie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 22 § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.
Tym samym, nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.
W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. w części dot. pkt 2 orzeczenia Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. Wnieśli W. G., P. K., Z. D. i K. C., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dzi U nr 20, poz. 138 z późn. zm.), poprzez pominięcia okoliczności, że zajęcie na cele użyteczności publicznej musiało zostać dokonane do 9 maja 1945 r., a nie w okresie późniejszym (jak wynika z treści skarżonej decyzji),
b) art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zajęcie nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej w sytuacji gdy - jak wynika nawet z uzasadnienia decyzji - zajęcie w okresie wskazanym w art. 1 ust. 1 dekretu (czyli do 9 maja 1945 r.) zostało dokonane na cele budowy budynków mieszkalnych dla okupanta, co nie może być uznane za cel użyteczności publicznej, albowiem nie jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków i nie realizuje wartości powszechnie przyjętych w społeczeństwie;
c) art. 2 pkt 1 dekretu z dnja 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U nr 20, poz. 138 z późn. zm.) poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni celu użyteczności publicznej, jak również poprzez uznanie, że zajęcie mogło być dokonane przez okupanta niemieckiego,
2. naruszenie przepisów postępowania, a to: .
a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności:
- przyjęcie, że zajęcie zostało dokonane na cele szkoły wyższej w sytuacji gdy na cele szkoły wyższej nieruchomości nie zostały zaiete w okresie przed 9 maja 1945 r., a zostały przekazane dopiero we wrześniu 1945 r. co wprost wynika z pisma z [...] września 1945 r. i wprost wynika z materiału dowodowego, a tym samym nie doszło do zajęcia ną ten cel w okresie wojny,
- pominięcie, że dopiero po 9 maja 1945 r. nieruchomość została znalazła się we władaniu władz polskich, a zajęcie zostało dokonane przez okupanta niemieckiego na zupełnie inny cel, który nie jest celem użyteczności publicznej (budynki mieszkalne),
- pominięcie całkowicie faktu, że przejęcie zostało dokonane na podstawie nie tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., ale również orzeczenia Prezydium Rady Narodowe w [...] z dnia [...] października 1957 r., pomimo, że wniosek dotyczył obydwu decyzji, a druga decyzja wskazywała zupełnie inny cel, który nie był realizowany,
- pominięcie okoliczności, że decyzja z 1954 nie wskazywała w ogóle konkretnego celu, który mógłby się kwalifikować jako cel użyteczności publicznej.
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy decyzja rażąco ńarusza prawo, albowiem już na pierwszy rzut oka można stwierdzić - co zresztą nawet w skarżonej decyzji wskazano - że przekazanie na cele użyteczności publicznej czyll bursy akademickiej zostało dokonane we wrześniu 1945 roku tj. po okresie wojny czyli po 9 maja 1945 r., a jedynie do zajęcia w tym okresie na dany ce| dotyczy dekret co wynika Już jego pierwszego artykułu oraz z samego tytułu dekretu, a w związku z tym doszło do rażącego naruszenia prawa (oraz sśmego celu tego przepisu jakim było odjęcie własności w sytuacjigdy w czasie wojny nieruchomość okazała się potrzebna dla społeczeństwa).
III. Wskazując na powyższe zarzuty wnoszę o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.
Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna. Niemniej ostatecznym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów – por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Natomiast zanegowaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. To właśnie ten tryb nadzwyczajny służy ujawnieniu wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, albo wykazaniu, że pojawiły się okoliczności, w wyniku których pozbawione zostaną znaczenia przesłanki faktyczne, na których oparto decyzję (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1138/11 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie było rzeczą Ministra w rozpoznawanej sprawie, toczącej się w postępowaniu nadzwyczajnym, poszukiwanie dowodów i stosowanie środków zmierzających do poczynienia w niej nowych ustaleń ale zasadniczą kwestią była prawidłowa ocena orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1954 r. stosownie do dyspozycji przepisów art. 156 -158 k.p.a..
W przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r.
nr [...] w części dotyczącej parceli I.kat. [...] oraz części parceli I.kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (pkt 2 orzeczenia) w przedmiocie wywłaszczenia ww. nieruchomości położonej w [...] dz. [...] N. przy ulicy [...], objętej Iwh [...], będącej własnością Z. C. i M. M.
Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przez Ministra Rozwoju ww. orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. był zdaniem organu brak spełnienia przesłanki rażącego naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (tj. 16 kwietnia 1948 r.) w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały:
a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,
b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,
c) na cele wojskowe,
d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe
i cmentarze,
e) pod zalesienia lub na melioracje,
f) na cele użyteczności publicznej.
Przepis art. 2 pkt 2 mówił natomiast o konieczności użytkowania nieruchomości wymienionych w pkt 1 tego artykułu.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie dopuszczalne było przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 pkt 1, użytkowanie nieruchomości po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu.
Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że opisane powyżej przesłanki przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych nie były w całości spełnione. Z akt sprawy wynika, że przekazanie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej - Akademii [...] nastąpiło [...] września 1945 r., czyli po okresie wskazanym przez dekret z 7 kwietnia 1948 r.- tj. po dniu 9 maja 1945 r.. Tym samym organ nadzorczy błędnie uznał, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości organy nie naruszyły rażąco przepisu art. 1 ust. 1 dekretu. Z akt sprawy wynika, że w czasie okupacji na terenie przedmiotowej nieruchomości wzniesione zostały przez Niemców [...] budynki mieszkalne do użytku okupanta. Nie sposób zatem przyjąć, że zajęcie nieruchomości przez okupanta i budowa na gruncie budynków mieszkalnych przeznaczonych dla użytku Niemców stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Słusznie podniesiono w skardze, że w okresie wskazanym w art.1pkt 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez okupanta a nie przez władze polskie. Okoliczności wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez okupanta aż do wyzwolenia została potwierdzona przez organ.
Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje pogląd, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "celu użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo że podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa - pozostają niezmienne. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 126804, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1213/97, LEX nr 47332; wyrok NSA z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1208/96, LEX nr 45930).
Wąska interpretacja pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucona redakcją art. 2 pkt 1 dekretu, wyklucza zatem możliwość zaliczenia do tych celów celu np. leżącego w interesie przedsiębiorstwa państwowego, jakim jest zapewnienie pracownikom tego przedsiębiorstwa lokali mieszkalnych. Nawet jeżeli cel taki leżałby w interesie Państwa, to nie sposób przyjąć, aby zaspokajał on zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi. Z powyższego względu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanego dekretu było niedopuszczalne.
Sąd zwraca uwagę, że kwestie związane z poczynionymi na przedmiotową nieruchomość nakładami przez Skarb Państwa oraz związane z procedowaniem wniosku o jej wywłaszczenie mają charakter wtórny w stosunku do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948r.
W związku z powyższym Minister Rozwoju wydając decyzję z [...] lutego 2020 r. nieprawidłowo uznał, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wobec okoliczności, że nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje powyższe wytyczne oraz w sposób odpowiadający prawu rozpozna wniosek.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1ust.1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.