I SA/Wa 97/20

I SA/Wa 97/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 419/22 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 139 par. 1 pkt 3,  art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [....] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] w pkt I ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 objętą KW [...], powstałą z podziału działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], przejętą z mocy prawa na rzecz [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].03.2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] i [...] w dzielnicy [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w wysokości [...] zł (słownie: [...]); w pkt II) ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości przejętej na rzecz [...] w wysokości [...] zł (słownie: [...]); w pkt III) ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia na prawie użytkowania wieczystego ograniczonego prawa rzeczowego (służebność przesyłu), ustalonego na rzecz [...] Sp. z o.o.) w wysokości [...] zł (słownie: [...]) i przyznał to odszkodowanie w całości na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przy ul. [...] (REGON [...]), wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod Nr KRS: [...]; w pkt IV) pomniejszył ustalone w punkcie II odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego o ustalone w punkcie III odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na tym prawie i w ten sposób ustalił przysługujące użytkownikowi wieczystemu odszkodowanie w wysokości: [...] zł (słownie: [...]); w pkt V) przyznał ustaloną w punkcie IV kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...]), w całości na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], przy ul. [...] 30 (Regon: [...]), wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod Nr KRS: [...]; w pkt VI) ustalił odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, obliczone jako różnica pomiędzy wartością gruntu w wysokości [...] zł (słownie: [...]), w wysokości [...] zł (słownie: [...]) i ustalone w ten sposób odszkodowanie przyznał w całości na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]; w pkt VII) odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego (prawo użytkowania) ustalonego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] Sp. z o.o.); w pkt VIII) odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości; w pkt IX) zobowiązał Prezydenta [...], jako organ wykonawczy [...], do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Wojewoda rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Z dniem ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości (art. 12 ust. 4ć specustawy).
Zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
W przedmiocie ustalenia osób, którym do nieruchomości przysługiwały prawa rzeczowe księga wieczysta stanowi podstawowy dowód. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece z uwzględnieniem art. 8 ustawy, który wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji zamieszczenia wzmianki o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości).
Z akt sprawy, w szczególności z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, iż w dniu, w którym decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].03.2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna właścicielem działki ew. nr [...], z której podziału powstała działka ewid. nr [...] był Skarb Państwa, zaś jako użytkownik wieczysty wpisana był spółka pod firmą "[...]" S.A. z siedzibą w [...], REGON: [...]. W dziale III natomiast wpisane było prawo użytkowania zgodnie z paragrafem 3 oświadczenia o ustanowieniu użytkowania z dnia [...] listopada 2007 r. przed notariuszem w [...] G. C. za Rep. A nr [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; nieodpłatna służebność przesyłu szczegółowo opisana w paragrafie 2 oświadczenia o ustanowieniu służebności przesyłu z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. A [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...]; prawo dzierżawy - korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej na załączniku do oświadczenia stanowiącego podstawę wpisu literami [...], na czas określony wynoszący 30 lat, tj. do dnia [...] września 2035 r., zgodnie z umową dzierżawy nr [...], zmienianej następnie na mocy aneksów nr [...], na rzecz [...] (Polska) Sp. z o.o.
Wobec powyższego, Wojewoda stwierdził, iż stronami postępowania odszkodowawczego za przedmiotową nieruchomość są: Skarb Państwa, spółka [...] S.A., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] Sp. z o.o.) oraz Miasto [...] jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.
Podpisanie w dniu [...] czerwca 2016 r. w [...] umowy nr [...] pomiędzy [...] a spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustaleniu szczegółowych warunków budowy ulic [...] i [...], na podstawie której spółka [...] Sp. z o.o. zobowiązała się do poniesienia kosztów odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego i nieruchomościach przeznaczonych pod drogę, nie zmienia zdaniem Wojewody faktu, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Miasto [...] i nie daje podstaw do uznania spółki [...] Sp. z o.o. za stronę prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania odszkodowawczego.
W ocenie organu odwoławczego spółka [...] Sp. z o.o. ma jedynie interes faktyczny w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].03.2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie organu odwoławczego art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowi podstawy do uznania spółki [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania w ww. postępowaniu. Zaskarżona decyzja Prezydenta [...] nie nadaje praw ani obowiązków spółce [...] Sp. z o.o. Zobowiązanie spółki do wypłaty odszkodowania wynika jedynie z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy spółką [...] Sp. z o.o. i Miastem [...].
Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, iż skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a ewentualnie interes faktyczny. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego wobec braku przymiotu strony przez skarżącego, podczas gdy skarżący jest stroną postępowania, wobec czego nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego;
- przepisów prawa materialnego tj.:
art. 28 k.p.a. poprzez brak zastosowania i nieprawidłowe ustalenie katalogu stron postępowania i pominięcie skarżącego jako strony postępowania, podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczy praw i obowiązków skarżącego, wobec czego skarżący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a złożone odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone;
art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że przepis ten wyznacza katalog stron postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określa jedynie katalog podmiotów, którym przysługują odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przymiot strony przysługuje skarżącemu z uwagi na zobowiązanie się przez niego do poniesienia kosztów wszystkich odszkodowań ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie specustawy drogowej, co wynika z umowy zawartej z Miastem [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżącej spółce, która w umowie cywilnoprawnej zawartej z [...] zobowiązała się do poniesienia kosztów odszkodowań ustalanych w decyzjach wydanych na podstawie specustawy drogowej przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym w trybie i na zasadach określonych w art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5 i 18 ustawy, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz podmiotów uprawnionych odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trafnie uznał organ odwoławczy, że wspomniany interes prawny skarżącej spółce nie przysługuje.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (LEX nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (LEX nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855.
Wyraźnego zaznaczenia wymaga, iż sama norma procesowa, zawarta w art.28 k.p.a., nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia, czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W świetle jednolitego orzecznictwa sądowego pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być bowiem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, iż katalog norm materialnych, mogących stanowić źródło interesu prawnego danego podmiotu w danej sprawie administracyjnej, nie jest zamknięty. Trafnie wskazał w tym kontekście NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 1007/17, publ. LEX, iż: "Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego.".
Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż krąg podmiotów posiadających interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywołania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzji zrid") skutków rzeczowych w postaci: (-) przejścia nieruchomości na własność publiczną (art.12 ust.4 specustawy), (-) wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego (art.12 ust.4d i ust.4e specustawy), (-) wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych (art.12 ust.4c specustawy) wyznacza w sposób kompletny art.12 ust.4f specustawy, wskazujący zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania, obejmujący: 1) dotychczasowych właścicieli nieruchomości, 2) użytkowników wieczystych nieruchomości oraz 3) osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Wyłącznie te podmioty mogą być stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, prowadzonego w trybie przepisów specustawy.
Z treści ww. przepisów nie sposób w żaden sposób wywieść, aby stosowny interes prawny przysługiwał także skarżącej spółce. Jak słusznie podniósł Wojewoda decyzja ustalająca w niniejszej sprawie odszkodowanie nie nadaje praw ani obowiązków spółce, a zobowiązanie spółki do wypłaty odszkodowania wynika jedynie z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy spółką [...] sp. z o.o. a [...].
W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy brak w systemie prawa jakiejkolwiek normy prawa materialnego, umocowującej skarżącą spółkę do udziału w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym w trybie specustawy drogowej.
Przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych i prawnych.
W konkluzji stwierdzić należy, iż wobec niewykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego w sprawie odszkodowawczej, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował instytucję z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem spółki.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.