I SA/Wa 964/22

I SA/Wa 964/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 383/23 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art 28 art 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 4 lutego 2022 r. nr DN-IV.7771.14.2021.EP (120/1535) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 marca 2021 r., nr DN.IV.7771.5.2021.KB; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa - [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarb Państwa – Stołeczny Zarząd Infrastruktury (dalej, jako: skarżący lub SZI) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Wnioskiem z dnia 27 maja 2020 r., Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury w [...] wystąpił do Ministra Rozwoju w trybie art. 48 w związku z art. 60 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej, jako: ugn) o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej (MON), do nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], która ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] oraz o ustanowienie prawa trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego.
Odrębnym wnioskiem Służba Wywiadu Wojskowego wystąpiła o ustanowienie w trybie art. 60 ust. 3 ugn prawa trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości, który został rozpatrzony decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Stołecznego Zarządu Infrastruktury, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu [...] marca 2021 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej i ustanowieniu prawa trwałego zarządu na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego do ww. nieruchomości.
Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniósł o zmianę przedmiotowego postanowienia i orzeczenie wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. e i g ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U z 2020 r. poz. 265 z późn. zm.), upoważnionym do gospodarowania mieniem urzędu oraz do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735) jest dyrektor generalny urzędu. W związku z powyższym w przypadku wniosku dotyczącego prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej to Dyrektor Generalny lub osoba przez niego upoważniona jest właściwy do reprezentowania jednostki. Tymczasem Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury na potwierdzenie własnego umocowania w niniejszej sprawie przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielone przez ówczesnego Ministra Obrony Narodowej - Pana T. S., Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej m.in. do: "reprezentowania Ministra Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej [...] przed organami administracji rządowej [...] w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resortu obrony narodowej".
Na podstawie ww. pełnomocnictwa Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej udzielił dalszych pełnomocnictw Szefom Stołecznego, Wojskowego i Rejonowych Zarządów Infrastruktury (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.), m.in. do: "reprezentowania Ministra Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej [...] przed organami administracji rządowej [...] w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej".
Organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, pełnomocnictwa z 2013 r. nie mogą potwierdzić prawidłowego umocowania skarżącego. Przedstawione pełnomocnictwa nie mogą dotyczyć spraw rozstrzyganych w drodze postępowań administracyjnych, a tak rozstrzygane są sprawy dotyczące trwałego zarządu do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony w takim postępowaniu może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a nie organ lub funkcjonariusz zajmujący określone stanowisko. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać w imieniu swojego mocodawcy pełnomocnik będący określoną osobą fizyczną. Załączone pełnomocnictwa nie spełniają tych wymogów. Ponadto pełnomocnictwo zostało udzielone przez piastuna organu - Ministra a nie przez kierownika jednostki organizacyjnej, której ma dotyczyć postępowanie. Tym samym nie mogło ono odnieść skutku poprzez umocowanie do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej w niniejszej sprawie.
Dalej Minister stwierdził, że Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury nie przysługiwał przymiot strony, skoro SZI nie wykazał posiadania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, sprawując wyłącznie faktyczne władanie przedmiotową nieruchomością na potrzeby zlokalizowanej na nieruchomości jednostce wojskowej. Z wiedzy posiadanej przez organ wynika, że SZI gospodaruje nieruchomościami resortu obrony narodowej na terenie Województwa Mazowieckiego, z wyłączeniem nieruchomości Ministerstwa Obrony Narodowej, które samodzielnie nimi gospodaruje za pośrednictwem własnej komórki organizacyjnej.
Ponadto również Ministerstwo Obrony Narodowej nie zostało uznane za stronę ww. postępowania. Z posiadanej dokumentacji wynika bowiem, że teren obejmujący nieruchomość przy ul. [...] w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] nie znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, co potwierdziła decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. O ile bowiem decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] czerwca 1974 r. znak [...] nieruchomość została przekazana w użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej, to prawo to nie przekształciło się w trwały zarząd tej jednostki.
W ocenie Ministra, Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie potwierdził również by nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby Ministerstwa, a nawet we wniosku z dnia 27 maja 2020 r. jednoznacznie stwierdził, że nieruchomość ta nie była i nie jest wykorzystywana na potrzeby Ministerstwa lecz na potrzeby jednostek resortu obrony narodowej. Pod pojęciem nieruchomości przeznaczonych na potrzeby urzędów centralnych, o których mowa w art. 60 ust. 2 ugn mieszczą się nieruchomości niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania i realizacji celów statutowych określonych urzędów. W praktyce są to głównie nieruchomości zajęte pod ich siedziby lub niezbędne do działania tych urzędów i realizacji ich zadań. Potrzeby podobnie jak zadania MON, który samodzielnie zarządza swoimi nieruchomościami, nie są tożsame z potrzebami jednostek organizacyjnych MON.
Skarżący nie przedstawił, zdaniem organu, żadnych nowych dowodów, które potwierdzałyby istnienie po stronie SZI lub MON interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a który powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W sprawie mamy jedynie do czynienia z interesem faktycznym, tj. sytuacją, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego. Zgromadzony materiał nie wskazuje na sprawowanie trwałego zarządu zarówno przez Ministerstwo Obrony Narodowej, jak i Stołeczny Zarząd Infrastruktury. Nadto, zdaniem organ, fakt, że Służba Wywiadu Wojskowego złożyła osobny wniosek o trwały zarząd, a nie wspólny o przekazanie trwałego zarządu potwierdza dodatkowo, że wniosek SZI nie mógł odnieść zamierzonego celu.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
art. 199 ust. 2 ugn oraz art. 80 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przysługujące Ministerstwu Obrony Narodowej prawo użytkowania nieruchomości nie uległo przekształceniu z mocy prawa w zarząd, a następnie w trwały zarząd, co w konsekwencji powoduje nieprawidłowość przyjętych ustaleń, że Ministerstwu Obrony Narodowej nie przysługuje prawo trwałego zarządu do objętej wnioskiem nieruchomości;
art. 48 w związku z art. 60 ugn poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej, co doprowadziło do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch niezależnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd na rzecz odrębnych podmiotów obejmujących tożsamą nieruchomość;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, tj.:
a. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, iż Ministerstwo Obrony Narodowej nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy Ministerstwu Obrony Narodowej przysługuje tytuł prawny do nieruchomości w postaci trwałego zarządu;
b. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Ministerstwu Obrony Narodowej oraz Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury nie przysługuje interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym niezagwarantowania stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
c. art. 33 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie posiadał umocowania do wystąpienia z wnioskiem o wygaśnięcie prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej, co skutkowało umorzeniem postępowania i w konsekwencji pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ prowadząc postępowanie błędnie przyjął, iż MON nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Objęta postępowaniem nieruchomość wchodzi w skład terenu przy ul. [...], [...], [...] i [...] o powierzchni [...] m2, który prawomocną decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] czerwca 1974 r. znak [...] został przekazany w użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Prawo użytkowania nigdy nie było wygaszone, a jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej nie utraciły nad nieruchomością władztwa. Przedmiotowa nieruchomość nieprzerwanie wykorzystywana była na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa. Stanowi ona ponadto teren zamknięty na podstawie decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2022 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2022 r., poz.33).
W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać, zdaniem skarżącego, stwierdzenie, iż nie została spełniona przesłanka z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazująca, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Bez wątpliwości pozostaje fakt, iż przysługujące Ministerstwu Obrony Narodowej prawo użytkowania z mocy prawa na podstawie art. 80 ww. ustawy przekształciło się w prawo zarządu, a następnie zgodnie z art. 199 ust. 2 ugn w prawo trwałego zarządu.
Skarżący wskazał też, że równolegle ze zmianą przepisów i formy prawnej władania nieruchomością zmieniały się też instytucje wojskowe odpowiedzialne za prowadzenie gospodarki nieruchomościami. Aktualnie jednostką organizacyjną sprawującą trwały zarząd w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m. st. Warszawy, przeznaczonymi na zakwaterowanie jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej, powinien być Stołeczny Zarząd Infrastruktury, który jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jest samodzielnym podmiotem uprawnionym do wykonywania prawa trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa.
Mając na uwadze powyższe, skarżący uznał, że przyjęcie przez Ministra Rozwoju i Technologii, iż żadnej z jednostek resortu obrony narodowej tj. Ministerstwu Obrony Narodowej jak i Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości jest naruszeniem art. 199 ust. 2 ugn oraz art. 80 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęcie przez Ministra Rozwoju i Technologii błędnej interpretacji stanu prawnego nieruchomości doprowadziło do naruszenia art. 48 w związku z art. 60 ugn, co doprowadziło w konsekwencji do wydania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., ustanawiającej trwały zarząd ww. nieruchomością na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego bez uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej i w konsekwencji do wydania w dniu 17 marca 2021 r. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku Stołecznego Zarządu Infrastruktury o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej.
Pominięcie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości o ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego doprowadziło do pozostawania w obrocie prawnym dwóch niezależnych decyzji przyznających tożsamy tytuł prawny odrębnym jednostkom. Stanowi to naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania do władzy publicznej. Nie można dwukrotnie orzec o przekazaniu trwałego zarządu do tej samej nieruchomości na rzecz różnych podmiotów, a z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia.
Jednocześnie skarżący wskazał, że przedstawiony we wniosku Stołecznego Zarządu Infrastruktury stan prawny nieruchomości i próba wykazania podmiotu, któremu obecnie prawo trwałego zarządu powinno zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami przysługiwać, nie miało na celu podważenia tytułu prawnego przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej do nieruchomości lecz wykazanie umocowania Stołecznego Zarządu Infrastruktury do złożenia wniosku. W przedmiotowym postępowaniu skarżący wystąpił z wnioskiem jako podmiot uprawniony do gospodarowania nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Uprawnienie to wynika ze statutu Stołecznego Zarządu Infrastruktury (Dz. Urz. MON z 2013 r., poz. 291).
Ponadto skarżący podniósł, że w przypadku uznania, że nie mógł samodzielnie występować jako strona postępowania wskazać należy, że na mocy pełnomocnictwa Nr [...] oraz pełnomocnictwa NR [...] jest umocowany do reprezentowania Ministra Obrony Narodowej oraz Skarbu Państwa m. in. przed sądami administracyjnymi, organami administracji rządowej w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego.
Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda wydania określonej decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania administracyjnego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują bowiem prowadzenie konkretnego postępowania.
Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11).Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 K.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.
Stosownie do art. 43 ugn przez trwały zarząd rozumie się administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela; swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej. Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną.
W myśl art. 48 ust. 1 ugn, właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. Z kolei ust. 2 stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3.
Nadto zgodnie z art. 60 ust. 3 ugn, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości, o których mowa w ust. 1.
W tej sprawie kwestią kluczową dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest ustalenie czy Stołeczny Zarząd Infrastruktury legitymowany był do wystąpienia z wnioskiem z dnia 27 maja 2020 r. o wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu MON do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], która objęta jest księgą wieczystą nr [...].
Sąd podziela stanowisko organu ale także i skarżącego, że Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie jest jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] czerwca 1974 r. sporna nieruchomość została przekazana w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej na cele sił zbrojnych, a więc innej państwowej jednostce organizacyjnej. Decyzja ta stanowiła podstawę ujawnienia MON w księdze wieczystej, jako organu reprezentującego Skarb państwa. Decyzja ta została wydana pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), która koncentrowała się na użytkowaniu, jako formie prawnej władania nieruchomościami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zgodnie z treścią jej art. 80 ust. 1 tereny państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy praw w zarząd tych jednostek. Następnie zgodnie z przepisem art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd tych nieruchomości przekształcił się w dniu 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd.
Z powyższego wynika zatem, że prawo trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje MON. Źródłem powstania trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej jako państwowej jednostki organizacyjnej jest bowiem ww. decyzja z dnia [...] czerwca 1974 r. przekazująca przedmiotową nieruchomość w użytkowanie, które przekształciło się z mocy prawa w trwały zarząd. Oznaczało to m.in., że po dniu 1 stycznia 1998 r. nabyty przed tą datą zarząd istniał dalej, tylko należało do niego stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu.
Myli się zatem organ podając, że nie została spełniona przesłanka przekształcenia w trwały zarząd uregulowany ustawą o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia przy tym pozostają ewentualne kwestie związane z tym, że prawo użytkowania nie było – jak twierdzi organ - wykonywane przez MON, jak również MON nie sprawowało zarządu nieruchomością skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 1974 r. przekazująca nieruchomość MON w użytkowanie na cele sił zbrojnych.
Należy dalej zauważyć, iż skarżący w tej sprawie wystąpił z wnioskiem (o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu MON) jako podmiot uprawniony do gospodarowania nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, które to uprawnienie wynika ze statutu Stołecznego Zarządu Infrastruktury (Dz. Urz. MON z 2013 r., poz. 291). Czym innym bowiem jest wykazanie przysługiwania trwałego zarządu do danej nieruchomości, a czym innym uprawnienie do reprezentacji podmiotu, który ten zarząd posiada.
Jak w sprawie wykazano na przestrzeni lat zmieniały się instytucje wojskowe odpowiedzialne za prowadzenie gospodarki nieruchomościami. Aktualnie Stołeczny Zarząd Infrastruktury jest stacjonarną jednostką wykonawczą Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych powołaną do zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi w trwałym zarządzie lub znajdującymi się we władaniu MON, na podstawie innych tytułów prawnych oraz do prowadzenia inwestycji, remontów i wyposażania nieruchomości w mienie infrastruktury, a także do prowadzenia nadzoru nad prawidłowym ich administrowaniem i użytkowaniem, z zachowaniem zasad bezpiecznego użytkowania i ochrony środowiska.
Skoro SZI jest jednostką powołaną, zgodnie z jej statutem, do zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi w trwałym zarządzie lub znajdującymi się we władaniu MON, a jak wykazano MON posiada na mocy decyzji z 1974 r. prawo trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], która objęta jest księgą wieczystą nr [...] – to tym samym skarżący był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem z dnia 27 maja 2020 r.
Także w kontekście powyższego należy zauważyć, że Szef SWW w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że wystąpił do MON o wyrażenie zgodny na podjęcie działań mających na celu pozyskanie przez Służbę Wywiadu Wojskowego części działki bezpośrednio przyległej do siedziby SWW i będącej w zasobach MON. Pismem z dnia 23 listopada 2017 r. MON wyraził zgodę jednakże wskazał, że przekazanie prawa trwałego zarządu (art. 48 ust. 3 ugn) musi być poprzedzone wyodrębnieniem geodezyjnym przekazywanej nieruchomości. Po zatwierdzeniu podziału nieruchomości dz. nr [...] (decyzja z dnia [...] marca 2020 r.) na działki o nr [...] i [...], Szef SWW wnioskiem z dnia 17 czerwca 2020 r. wystąpił o Ministra Rozwoju o ustanowienie trwałego zarządu. Jak sprecyzował Szef SWW jego intencją było wystąpienie z wnioskiem o przeniesienie trwałego zarządu na podstawie art. 48 ugn. To stanowisko zbieżne jest ze stanowiskiem Stołecznego Zarządu Infrastruktury wyrażonym we wniosku z dnia 27 maja 2020 r., w którym skarżący wystąpił w trybie art. 48 w zw. z art. 60 ugn o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu MON w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz ustanowienie prawa trwałego zarządu tą nieruchomością na rzecz Służby Wywiady Wojskowego.
Powyższe świadczy o tym, że fakt przysługiwania MON prawa trwałego zarządu nieruchomością nie był sporny, a oba ww. podmioty podjęły działania w celu przekazania przysługującego MON prawa trwałego zarządu działki nr [...] na rzecz SWW.
Wadliwa wykładnia art. 28 K.p.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez organ doprowadziła do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania i niewłaściwego zastosowania art. 61a K.p.a. Skutkować to musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w I instancji.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, rozpozna wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2020 r., uwzględniając uwarunkowania prawne i faktyczne tej sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 wskazanej ustawy.