I SA/Wa 962/22

I SA/Wa 962/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 436/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 14 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1395.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 listopada 2021 r. nr ZZ.021.405.2021.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), w związku z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), dalej "ustawa o pomocy", po rozpatrzeniu odwołania M. G. [1], dalej "Skarżąca", od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r., znak: [...], w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, utrzymał ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. G. [2], R. G. oraz M. G. [3] na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.
W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w związku z zatrudnieniem męża Skarżącej na terytorium [...] (dalej: [...]) zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń były w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. [...], w związku z brakiem Jej aktywności zawodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Polska).
Wojewoda [...] uznał na mocy decyzji z dnia 22 listopada 2021 r., że świadczenie wychowawcze w kwocie [...] zł pobrane przez Skarżącą w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lipca 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał Ją do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] powołał się na decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. dotyczącą odmowy prawa do świadczenia wychowawczego i wskazał, że ww. decyzja jest decyzją ostateczną.
Powyższe świadczenie zostało Skarżącej przyznane na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie wniosku z [...] kwietnia 2016 r., uchylonej następnie decyzją ww. organu z [...]sierpnia 2017 r. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Świadczenie wychowawcze zostało wypłacone w łącznej kwocie [...] zł za okres od kwietnia 2016 r. do lipca 2017 r.
Odwołanie wniosła Skarżąca.
Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że Wojewoda [...] działał na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Stosownie do przepisów art. 1 ust. 1 i 3 tej ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Art. 16 ust. 2 i ust. 6 ustawy o pomocy stanowi, że w przypadku przebywania osoby, która złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa wyżej, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w niniejszym postępowaniu organ II instancji nie bada zasadności odmowy prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r.
Zgodnie z art. 16 ust. 10 ustawy o pomocy, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto zgodnie z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 9 ustawy o pomocy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in.: świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 tej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.
Obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca oświadczyła, że ani Ona ani żaden z Jej członków rodziny, nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca była pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie.
We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. należy uznać, że świadczenie wychowawcze wypłacone za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lipca 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca wnosząc o uchylenie obu decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
-naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
-naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pobrane przez Skarżącą stanowi nienależnie pobrane świadczenie, w sytuacji, gdy skarżąca nigdy nie otrzymała [...] świadczenia wychowawczego od byłego męża, a jedynym świadczeniem, jakie pobierała w okresie od [...] kwietnia 2016 roku do dnia [...] września 2017 roku było świadczenie polskie, a tym samym nie pobierała jednocześnie dwóch świadczeń,
-naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 kp.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału w sposób sprzeczny z jego treścią i zasadami logiki i przyjęcie, że Skarżąca pomimo skutecznego pouczenia o skutkach niepoinformowania organu o zmianie miejsca pobytu członka rodziny, nie zastosowała się do pouczenia, w sytuacji, gdy skarżąca, w okresie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, była z mężem w separacji faktycznej, toczyło się pomiędzy skarżącą, a jej byłym mężem postępowanie rozwodowe i nie utrzymywali oni wówczas żadnych relacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 tej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.
Art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy, stanowi, że w przypadku, gdy osoba o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie zaś do art. 2 pkt 15 przez przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy rozumieć rozporządzenie nr 883/2004 oraz rozporządzenie nr 987/2009. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2018 r. sygn. I OSK 390/18, CBOSA).
Świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne. Stosownie do rozporządzenia nr 883/2004 określenie ,,świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny.
Niewątpliwie takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim
i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Skarżącej przyznano świadczenie wychowawcze na dzieci w związku z wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. i decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r.. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją ww. organu z [...] sierpnia 2017 r. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji. Następnie Wojewoda [...] ustalił decyzją z [...] listopada 2021 r. że świadczenie za ww. okres w kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi z odsetkami (decyzja organu I instancji). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy.
W dacie rozpoznawania odwołania przez organ II instancji przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 26 lit. a tiret 1 ustawy z 17 września 2021 r. zmieniającą ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2021.1981), tj. z dniem 1 styczna 2022 r.- Decyzja II instancji została wydana [...] stycznia 2022 r. a więc po uchyleniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.
Powyższe czyni zasadnym zarzut zastosowania przez organ II instancji nie obowiązujących przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy. Skutkiem uchylenia tego przepisu została wykluczona, jako podstawa do uznania za świadczenie nienależne, sytuacji w której za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku o jakim mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Po drugie umknęło uwadze organów, że wyrokiem z [...] listopada 2015 r. Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt. [...] orzeczono o rozwiązaniu związku małżeńskiego pomiędzy Skarżącą a jej mężem M. G. [2] i powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej matce, pozostawiając ojcu prawo współdecydowania o istotnych życiowych sprawach małoletnich dzieci i utrzymywaniu kontaktów oraz ustalono od ojca alimenty na rzecz dzieci.
W aktach administracyjnych brak jest jednak informacji o dacie uprawomocnienia się orzeczenia rozwodowego, nie można więc ustalić kiedy prawnie doszło do ustania małżeństwa. Ma to istotne znaczenie dla zasadności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ponieważ ustanie związku małżeńskiego powoduje, że małżonkowie nie tworzą już rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Powoływany zresztą przez organ art. 16 ust. 2 i ust. 6 ustawy o pomocy stanowi, że w przypadku gdy jeden z członków rodziny osoby składającej wniosek znajduje się poza granicami Polski w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji organ właściwy występuje do Wojewody o ustalenie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Co prawda w te sprawie doszło do uchylenia prawa do świadczeń, decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. za ww. okres w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji i decyzją tą organy są związane, to jednak przy ustalaniu czy pobrane przez Skarżącą świadczenia było nienależne należy rozważać okoliczności związane z separacją a przede wszystkim rozwodem rodziców dzieci. Uprawomocnienie się wyroku rozwodowego, zakładając, że Skarżącej powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej, powoduje, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy, świadczenie to przysługiwałoby wyłącznie matce jako sprawującej faktyczną opiekę nad dziećmi wspólnie z nią zamieszkującymi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się obecnie, że za nienależnie pobrane świadczenie należy uznać takie, które zostało pobrane przez daną osobę w złej wierze. Przy wykładni tego pojęcia należy mieć na względzie to, w jaki sposób zostało to świadczenie wykorzystane. Żądanie zwrotu świadczenia w sytuacji gdy zostało spożytkowane na potrzeby dzieci byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. (por wyrok NSA z 17 lutego 2022r., I OSK 921/21).
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Lektura akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie respektował w pełni obowiązków wynikających ze wspomnianych wyżej przepisów a ponadto zastosował wadliwe przepisy prawa materialnego.
Powyższe implikowało zaś Sąd do uchylenia obu decyzji w celu uzupełnienia materiału dowodowego o wyrok rozwodowy z klauzulą prawomocności i w zależności od tej daty ustalenia czy rzeczywiście pobrane przez Skarżącą świadczenie było nienależnie pobrane, przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego i rozważeniu czy świadczenie to zostało pobrane przez nią w złej czy dobrej wierze.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.