I SA/Wa 954/23

I SA/Wa 954/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1787/24 - Wyrok NSA z 2024-12-04
I OSK 1708/24 - Wyrok NSA z 2024-11-14
I SAB/Wa 101/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 135 art 145 par 1 pkt 1 lit c art 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. L., M. M., M. W. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L., M. M., M. W. i Z. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. L., Z. M., M. W. i M. M. oraz R. C., D. J. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r., nr KOC 3866/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W punkcie drugim Sąd odrzucił skargę R. C., D. J. i L. S. W punkcie trzecim Sąd zasądził od Kolegium na rzecz J. L., Z. M., M.W. i M. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją z 21 kwietnia 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję nr KOC/7030/Go/11 z 29 maja 2019 r. umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 5 marca 1974 r. znak WT-lll/6210/50/74/EG odmawiającej przyznania H. W. prawa użytkowania gruntu położonego przy ulicy [...], hip "[...]", rej. Hip. [...] dz. [...].
Powodem umorzenia postępowania było przyjęcie przez organy, że spadkobiercom dawnej właścicielki dekretowej nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu wobec przyznania odszkodowania.
Skargę na decyzję Kolegium wnieśli J. L., M. W., Z. M. i M. M., skarga została zarejestrowana pod sygn. I SA/WA 1555/20.
Drugą skargę wniosły R. C. działająca również w imieniu małoletniej L.S. i D. J. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/WA 1556/20.
Sąd wskazał, że jak wynika z akt R. C., działając również w imieniu swej córki L. S. i D. J. nie uiściły należnego wpisu od skargi mimo, wezwania do solidarnego uiszczenia wpisu zarządzeniem z 27 lipca 2020 r. W związku z tym ich skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
W skardze J. L., M. W., Z. M.
i M. M. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji organu II instancji do osoby zmarłej, tj. Łukasza Smolnika, który zmarł 6 sierpnia 2019 r. Z ostrożności procesowej zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945, nr. 50, poz. 279), poprzez niezbadanie faktycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie;
- art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (D. U. z 2018, poz. 2267 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że ze względu na wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania brak interesu prawnego po stronie skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej podczas gdy przepis ten nie był skierowany do organu badającego sprawę nieważności decyzji a do organu, który ta ustawa statuuje;
- art. 105 k.p.a. poprzez nie zbadanie wszystkich aspektów sprawy podczas gdy organ winien zbadać a nie opierać się jedynie na zapisach niewłaściwych dla niego przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji bezprawnie odmawiającej H. W. przyznania prawa użytkowania wieczystego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wydanie wyroku w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W punkcie drugim Sąd odrzucił skargę R. C., D. J. i L. S. W punkcie trzecim zasądził od Kolegium na rzecz J. L., Z.M., M.W. i M. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w części (pkt 1 i 3 sentencji wyroku).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie ww. wyroku w części orzeczonej jako pkt 1 i 3 jego sentencji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 282/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.
Sąd II instancji stwierdził, że faktem jest, że decyzja organu odwoławczego została wydana po śmierci jednej ze stron postępowania. Nadto zmarły był następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, a postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania gruntu.
Sąd wyjaśnił, że istnieje zasadnicza i rodzajowa różnica między skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną a skierowaniem decyzji do osoby zmarłej. W przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2215/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Czym innym bowiem jest uczynienie adresatem decyzji podmiotu innego niż ten, któremu przysługuje status strony, a czym innym władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu nieistniejącego.
Wskazuje się w orzecznictwie, że jednym z warunków istnienia postępowania administracyjnego jest istnienie podmiotów tego postępowania: organu orzekającego mającego kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach orzeka organ. Istnienie prawne strony przesądza o istnieniu postępowania. O tym, czy istnieje w postępowaniu strona przesądza zdolność prawna jednostki, którą ocenia się na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku tej regulacji szczególnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Prowadzić zatem można postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki, która w dniu wszczęcia postępowania nie miała zdolności prawnej prowadzi do nieistnienia postępowania, nie można bowiem wywołać skutku prawnego w zakresie uprawnień lub obowiązków osoby niemającej zdolności prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, źródło CBOSA). Dlatego też art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Regulacja prawna została ograniczona tylko do przypadków utraty zdolności prawnej w toku postępowania. Należy zatem wyróżnić następujące naruszenia prawa: - po pierwsze, wszczęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki niemającej zdolności prawnej w chwili wszczęcia postępowania. Jest to tak ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, że przesądza o nieistnieniu postępowania, a zatem wadliwość ta nie może być usunięta, a skuteczność rozstrzygnięcia sprawy wymaga wszczęcia nowego postępowania wobec jednostek mających zdolność prawną i interes prawny w danej sprawie. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania. Drugi rodzaj naruszenia prawa to utrata zdolności prawnej w toku postępowania, której skutki reguluje art. 30 § 4 k.p.a. W przypadku takim uregulowanie uprawnień lub obowiązków jednostki niemającej zdolności prawnej, a nie jej następców prawnych jest rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 646/19, źródło CBOSA). Zatem w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) może dojść do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1637/18, źródło CBOSA).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie w przypadku każdej decyzji skutek taki musi nastąpić. Z punktu widzenia oceny stopnia wadliwości decyzji wydanej w stosunku do osoby zmarłej istotne znaczenie ma podział decyzji na kształtujące osobiste uprawnienia lub obowiązki administracyjne oraz na decyzje dotyczące praw lub obowiązków względem rzeczy. W przypadku tej drugiej kategorii spraw w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony powoduje konsekwencje prawnoprocesowe, związane z prawem strony do udziału w postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 681/19, źródło CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie chodzi o umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania H. W. prawa użytkowania gruntu położonego przy ulicy [...], z udziałem jej spadkobierców. Jednym z jej spadkobierców był Ł. S., który zmarł 5 sierpnia 2019 r. a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.
W ocenie NSA Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie obejmuje ona skierowania decyzji do osoby zmarłej, i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (Jaśkowska Małgorzata, (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, teza 5). Nietrafnie zatem uznał konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności.
W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3028/18, źródło CBOSA). Zatem błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, op. cit., teza 5).
W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa, zdaniem NSA, polega na określeniu Ł. S. jako strony postępowania administracyjnego, w decyzji umarzającej postępowanie. Kolegium zasadnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W ponownym postępowaniu, rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ rozpoznanie skargi nastąpiło w jej granicach, a skarga kasacyjna obejmowała zaskarżeniem pkt 1 i 3 wyroku, to zawarte rozstrzygniecie w pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do zaskarżonego pkt 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w tym zakresie sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo faktu zgonu jednej ze stron postępowania – Ł. S. zmarłego [...] sierpnia 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, nie zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej w warunkach nieważności.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania H. W. prawa użytkowania gruntu położonego przy ul. [...] w [...].
Stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05 Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).
W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. (tak NSA w wyroku z 23 marca 2023 r. i w powołanych innych wyrokach NSA).
W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polega na określeniu nieżyjącego Ł. S. jako strony postępowania administracyjnego, w decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu są to uchybienia, którym nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Wskazane naruszenie nie miało bowiem wpływu na istotę rozstrzygnięcia w sprawie, jeśli chodzi o jej przedmiot, czyli umorzenie postępowania. Trzeba dodać, że wadliwe przypisanie podmiotowi charakteru strony postępowania może wynikać z naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego. Błąd taki często jest spowodowany wadliwą interpretacją przepisów prawa materialnego lub niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. (Wyrok NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3028/18).
W rozpoznawanej sprawie wskazanie Ł. S. jako strony postępowania wynikało z niewiedzy organu odwoławczego o jego śmierci, zatem jest to naruszenie procesowe. Niewątpliwie określenie kręgu stron przez organ rodzi określone konsekwencje prawne: procesowe oraz materialne. Wadliwe określenie tego kręgu nie zawsze jednak, zdaniem Sądu, należy kwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowaną decyzją umorzono postępowanie, a zatem naruszenie to nie spowodowało określenia uprawnienia lub obowiązku w stosunku do osoby zmarłej. Wskazanie wśród stron postępowania osoby zmarłej w decyzji umarzającej postępowanie, w przypadku wielości stron postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Określenie osoby zmarłej jako strony decyzji formalnie kończącej postępowanie, skutkuje pominięciem następców prawnych tej osoby. Tego rodzaju naruszenie prawa może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro wśród wad prawnych prawodawca wymienia niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to ta przesłanka, a w konsekwencji tryb wznowienia postępowania administracyjnego powinny mieć zastosowanie w przypadku tego rodzaju naruszeń prawa.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu i orzecznictwie, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105
§ 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn - podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki
o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.
Postępowanie jest bezprzedmiotowe również wtedy, gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej. Innymi słowy przesłanka umorzenia postępowania o charakterze podmiotowym, sprowadza się do braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organ odwoławczy uzasadniając podmiotową bezprzedmiotowość postępowania, uzasadnił to faktem, że po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu została wydana 17 listopada 1975 r. przez Urząd Dzielnicowy [....] Wydział Terenów decyzja nr WT.V-532/32/75/RM ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, co w konsekwencji oznacza, że osoba na rzecz której odszkodowanie przyznano lub też jej spadkobiercy nie mają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu i nie może być uznana za stronę tego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji nie mogłoby bowiem rodzić obowiązku przyznania tego prawa skoro przyznano już odszkodowanie.
Ponadto, rozpatrując sprawę organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zatem bez wątpienia także ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), której art. 30 ust. 1 pkt 7 nakazuje ocenić jako wadliwą decyzję reprywatyzacyjną wydaną mimo przyznania na podstawie przepisów odrębnych świadczenia (odszkodowania) w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Taki stan zaistniałby w niniejszej sprawie, gdyby zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji czy choćby tylko wydanie jej z naruszeniem prawa.
Z powyższym stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy i tkwi w samej decyzji. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu jest zbadanie prawidłowości decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Późniejsze zdarzenia, jak wydanie w terminie późniejszym decyzji przyznającej odszkodowanie, czy wejście w życie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa pozostaje bez znaczenia dla obowiązku organu rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, a więc zbadanie czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach nieważności postępowania, o co wnosiły jej strony, będące następcami prawnymi właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a więc osobami mającymi interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ich poprzedniczce prawnej przyznania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
W tej sytuacji Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą i umorzył w całości nadzorcze postępowanie administracyjne w stosunku do decyzji dekretowej z 1974 r. Podstawę prawną w tym zakresie stanowił art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa/ustawa nowelizująca) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Ustawa nowelizująca weszła w życie 16 września 2021 r. a więc już po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji. Zmieniła ona brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wg z kolei art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa.
Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty, czyli przed 16 września 1991r. (Por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n.). W obecnym stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1974 r. a postępowanie nadzorcze w jego zakresie nie zostało zakończone przed 16 września 2021 r., a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym.
W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja z 2019 r. jak i decyzja z 2020 r., orzekały w przedmiocie nieważności decyzji z 1974 r., a aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r., w związku z czym Sąd uznał za zasadne umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji. Uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.; natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.