I SA/Wa 951/10

I SA/Wa 951/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogdan Wolski /sprawozdawca/
Maria Tarnowska /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 I 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 68
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. C
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2010 r.,
nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], oraz odmówił wydania Z. K. zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.
Organ przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. zezwolił Z. K. na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą [...] przy ul. [...] w M., do dnia
31 grudnia 2010 r. i wpisał placówkę do rejestru. Wydanie decyzji czasowej organ pierwszej instancji uzasadnił tym, iż placówka nie spełnia standardów określonych
w art. 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez brak windy oraz niezgodną ze standardem liczbę toalet. W kwestii pozostałych wymogów nie zgłoszono zastrzeżeń.
Odwołanie od decyzji wniósł Z. K. twierdząc, że spełnia wymagane standardy łącznie z warunkiem posiadania windy.
Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie prawo nie przewiduje możliwości wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności podmiotowi nie spełniającemu wszystkich wymaganych standardów, który nie prowadził działalności w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową
decyzję między innymi na podstawie art. 67 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej
z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie dzielności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przytaczany art. 67 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący spełnia standardy, o których mowa w art. 68 ww. ustawy oraz przedstawi określone dokumenty. W przedmiotowej sprawie strona nie spełniła wszystkich wymaganych w art. 68 standardów. Placówka nie spełnia wymogu
z art. 68 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., to jest nie posiada odpowiedniej, dostosowanej do liczby pensjonariuszy liczby toalet, a jeżeli przyjąć, że podmiot otrzymał pozwolenie na prowadzenie placówki dla liczby osób wskazanej we wniosku o zezwolenie (35 osób), to nie będą również spełnione standardy dotyczące liczby łazienek. Wojewoda [...] stwierdził, że budynek nie posiada windy, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w ar. 68 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, odnosząc się do wymogu posiadania widny, iż schodołaz, krzesełko schodowe, ani inne urządzenie służące do przemieszczania osób niepełnosprawnych nie spełniające wymogu choćby najprostszej definicji (ze słownika języka polskiego), nie może być za nią uznane.
Organ drugiej instancji wyjaśnił ponadto, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości wydania zezwolenia (również na czas określony) podmiotowi, który nie spełnia przewidzianych przepisami standardów. Wydanie decyzji zezwalającej na czas określony może być uzależnione co do zasady albo samą wolą podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, bądź brakiem gwarancji stałego zapewnienia standardów określonych w ustawie.
Przy czym brak gwarancji stałego zapewnienia standardów nie jest tożsamy
z niespełnieniem ich w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia. Jednak możliwość wydania zezwolenia do 31 grudnia 2010 r. dotyczy podmiotu, który prowadził placówkę w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli w dniu 1 maja 2004 r. Z. K. rozpoczął działalność od dnia
[...] października 2005 r.
Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione tylko co do pkt 1. decyzji. Organ uchylił decyzję w całości, a czynność ta wynika
z niepodzielnego charakteru przedmiotowej decyzji. Wpis określony w pkt 2. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. jest czynnością nierozerwalnie związaną z faktem otrzymania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dlatego organ drugiej instancji stwierdzając, iż wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie placówki było rażącym naruszeniem prawa, był zobowiązany, pomimo treści odwołania, uchylić powyższą decyzję w całości.
W przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązującym prawem, należało wydać decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie placówki ze względu na niespełnienie wymaganych standardów. Organ drugiej instancji uznał, iż naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż ustalony stan faktyczny wskazywał w sposób oczywisty, że jedyną możliwą decyzją w tej sprawie jest decyzja odmawiająca wydania zezwolenia. Z tego powodu organ drugiej instancji stwierdził dopuszczalność odstąpienia od zakazu reformationis in peius.
Z. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej
z dnia [...] marca 2010 r.
Skarżący wystąpił o sprawdzenie działania platformy schodowej i wydanie opinii czy to działanie jest zgodne z posiadanym certyfikatem, to jest czy
platforma umożliwia przemieszczanie osób niepełnosprawnych pomiędzy kondygnacjami i zapewnia bezpieczeństwo dla osób tam przebywających. Skarżący zobowiązał się także do zapewnienia odpowiedniej ilości toalet.
W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym
z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje, iż, w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującemu prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie Sąd stwierdza, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów przyjmując, iż wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku następuje na czas określony jedynie w przypadku zawarcia takiego żądania we wniosku lub braku gwarancji stałego zapewnienia standardów określonych w art. 68 ustawy z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednak w tym ostatnim przypadku, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, konieczne jest, aby placówka spełniała ustawowe standardy, a jedynie nie istniały gwarancje ich zapewnienia w przyszłości. Sprecyzować jednak należy, iż istotne jest czy podmiot spełnia ustawowe wymogi
w chwili wydania decyzji, a nie w dniu złożenia wniosku, czego oczekiwał organ odwoławczy. Przedstawione stanowisko wynika z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), dalej: "ustawa" w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. Nr 86, poz. 739), dalej: "rozporządzenie".
Ponadto, co także zostało prawidłowo wyjaśnione przez organ odwoławczy, wymieniona w decyzji data może odnosić się ewentualnie do podmiotów prowadzących placówki w dniu wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, to jest w dniu 1 maja 2004 r. Organ jednak błędnie uznał, iż możliwość wydania zezwolenia do 31 grudnia 2010 r. dotyczy podmiotu, który prowadził placówkę w dniu wejścia
w życie ustawy. Z art. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy
o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1831) nie wynika bowiem możliwość udzielenia zezwolenia do dnia 31 grudnia 2010 r., a wyłącznie obowiązek dostosowania placówek do standardów określonych w art. 64 ust. 4
oraz ust. 5 pkt 3 ustawy. Niespełnienie tego obowiązku może prowadzić do wszczęcia postępowania w celu cofnięcia zezwolenia (§ 7 ust. 3 rozporządzenia).
Sąd stwierdza także, iż udzielenie zezwolenia na prowadzenie placówki
na czas określony, przy niespełnieniu standardów ustawowych placówki w chwili wydania decyzji, może być ocenione jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdzenie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego może uzasadniać odstąpienie od wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius.
W przedmiotowej sprawy administracyjnej wydanie decyzji na niekorzyść wnioskodawcy nie znajduje jednak dostatecznego uzasadnienia.
Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd w pierwszej kolejności stwierdza,
iż z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż udzielenie zezwolenia do dnia 31 grudnia 2010 r. było następstwem wyłącznie ustalenia przez ten organ, iż w placówce brak jest wymaganej windy. Wojewoda [...]
w końcowej części uzasadnienia decyzji, odnosząc się ostatecznie do wniosku,
nie wymienił innych okoliczności, które prowadziły do nieuwzględnienia wniosku
o wydanie zezwolenia zgodnie z treścią podania, a więc na czas nieokreślony. Wobec tego wnioskodawca mógł przyjąć, iż spełnia pozostałe standardy skoro organ pierwszej instancji w sposób wyraźny nie wymienił innych okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwolenia na czas określony, a w konsekwencji Z. K. mógł uznać, iż nie jest konieczne przeprowadzenie modernizacji placówki w celu zapewnienia, przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, odpowiedniej ilości łazienek i toalet.
W uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawarto jednoznacznego stanowiska
czy zdaniem organu odwoławczego w decyzji należy określić, w przypadku uwzględnienia wniosku - ilość osób mogących przebywać w placówce. Organ odwoławczy, ustalając czy placówka spełnia standardy ustawowe w zakresie ilości łazienek i toalet, hipotetycznie przyjął, iż decyzja zawiera zezwolenie odpowiadające treści wniosku, a więc zezwolenie na prowadzenie placówki dla [...] osób.
Wobec powyższego Sąd wyjaśnia, iż przepisy ustawy nie określają w sposób szczegółowy treści decyzji, w której następuje wydanie zezwolenia. Natomiast z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynika, iż wojewoda wydaje zezwolenie, określając w nim przeznaczanie placówki i wpisuje placówkę do rejestru placówek. W tej sytuacji,
a także mając na uwadze, iż przepisy rozporządzenia nadają urzędowy charakter wnioskowi, w którym wyszczególniono między innymi liczbę miejsc dla mieszkańców, przyjąć należy, iż nie jest konieczne podanie w decyzji liczby mieszkańców. Uwzględnienie wniosku oznacza, iż w decyzji wydano zezwolenie odpowiadające treści wniosku. Stąd organy obu instancji rozstrzygając sprawę były zobowiązane odnieść się do treści wniosku i ustalić czy placówka spełnia ustawowe
standardy przy uwzględnieniu [...] mieszkańców. Niemniej jednak organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy z uwagi na ograniczony zakres uchybień stwierdzonych przez Wojewodę [...], powinny uzyskać od wnioskodawcy ostateczne stanowisko co do liczby mieszkańców wskazując na konieczność zapewnienia przez placówkę między innymi odpowiedniej ilość łazienek i toalet. W takiej sytuacji wnioskodawca mógłby odpowiednio zmienić wniosek dostosowując liczbę mieszkańców do aktualnego stanu placówki lub podjąć niezwłocznie odpowiednie prace modernizacyjne.
Organy prowadzące postępowanie administracyjne, w tym przede wszystkim organ odwoławczy, nie podjęły tych czynności uchybiając w ten sposób podstawowym zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7 i 8 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Minister Pracy i Polityki Społecznej rozważał także czy placówka
spełnia warunek posiadania windy. Organ odwoławczy stwierdził, iż w oparciu
o przedstawione znaczenie językowe pojęcia "winda", iż schodołaz, krzesełko schodowe, ani inne urządzenie służące do przemieszczania osób niepełnosprawnych nie spełniające wymogów choćby najprostszej definicji windy, nie może być za nią uznane. Ostatecznie organ odwoławczy nie wskazał w sposób wyraźny, iż ustalenia dotyczące wymogu posiadania windy stanowiły także podstawę wydania decyzji odmownej. Jednak w związku z koniecznością ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, Sąd wskazuje, iż wyjaśniając na gruncie ustawy pojęcie "windy" należy przede wszystkim zastosować wykładnię funkcjonalną. Niewątpliwie bowiem nie jest istotne czy urządzenie wykorzystane
w placówce prowadzonej przez wnioskodawcę odpowiada definicji językowej pojęcia "winda" z art. 68 ust. 4 pkt 2 ustawy, ale czy zapewnia odpowiednie warunki do przemieszczania się w budynku, przede wszystkim przez osoby niepełnosprawne. Potwierdzenie tego warunku może wynikać z dokumentacji technicznej urządzenia
i oględzin urządzenia w czasie jego funkcjonowania.
Skarżący wystąpił w skardze o sprawdzenie działania platformy schodowej
oraz ustalenie czy platforma umożliwia przemieszczanie osób niepełnosprawnych pomiędzy kondygnacjami i zapewnia bezpieczeństwo dla osób tam przebywających. Skarżący słusznie zatem wskazał na potrzebę oceny działania urządzenia, jednak czynności w tym zakresie mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustali także czy placówka spełnia również standardy w zakresie odpowiedniej ilości łazienek i toalet.
Podsumowując Sąd wskazuje, iż rozpatrzenie odwołania Z. K. winno nastąpić przy uwzględnieniu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnego stanu placówki i uzyskania od wnioskodawcy aktualnego stanowiska co do pkt 4. wniosku.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.