I SA/WA 2043/23

I SA/Wa 2043/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. K. i W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 września 2023 r. nr DN.gn.625.326.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 22 września 2023 r., nr DN.gn.625.326.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania I. K. oraz W. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanych przez radcę prawnego P. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 1 grudnia 2021 r., nr WS-III.7515.2.33.2020.RM, stwierdzającą, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromadzie [...], pow. [...], w części dotyczącej J. O. (pozycja nr [...] w orzeczeniu) - zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 1 czerwca 2020 r. Skarżący wystąpili do Wojewody o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. R. P. Nr 59, poz. 318), orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromadzie [...], pow. [...], w części dotyczącej J. O. (pozycja nr [...] w orzeczeniu).
Decyzją z 1 grudnia 2021 r., Wojewoda stwierdził, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie umorzyło się z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli Skarżący.
Decyzją z 22 września 2023 r., Minister, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 1 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Minister wyjaśnił, że w kontrolowanym orzeczeniu wskazano, że będzie ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z kolei w toku postepowania nie udało się ustalić na podstawie dowodu bezpośredniego okoliczności publikacji orzeczenia. Nie ma jednak podstaw do podważenia twierdzeń organu I instancji, że orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego. Tym bardziej, że z treści dokumentów złożonych do akt księgi wieczystej nr [...] wynika, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...] stanowiło podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi) do nieruchomości przejętej na podstawie kwestionowanego orzeczenia z [...] października 1956 r. Wpisanie prawa własności do ksiąg wieczystych mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia. Mając zatem na względzie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), Minister uznał, że ogłoszenie orzeczenia z [...] października 1956 r., nr [...] nastąpiło najpóźniej [...] sierpnia 1965 r., tj. w momencie dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej.
Organ wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1960 r., nr [...], mocą którego uchylone zostało orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na [...], jednak powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem [...] kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, zdaniem organu, że orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ przepis art. 100 rozporządzenia z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z [...] listopada 1960 r. przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (por. art. 73 rozporządzenia z dnia [...] marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (por. informacje zawarte w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1960 r.). W ocenie organu, okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (o których mowa powyżej), a więc przed dniem [...] kwietnia 1958 r.
Ustalając moment wszczęcia niniejszego postępowania, Minister przyjął natomiast, że wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanego orzeczenia wpłynął do Wojewody 8 czerwca 2020 r., co wynika z daty prezentaty wpływu na wniosku, i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Na tej podstawie Minister uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało niewątpliwie wszczęte po 30 latach od doręczenia orzeczenia z [...] października 1956 r.
Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego aktu, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego P. S., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej, a nadto organy nie ustalił kiedy to orzeczenie zostało doręczone J. i O. jako osobie pozbawionej własności nieruchomości w miejscowości [...] tym orzeczeniem.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczące tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra, podobnie jak decyzja Wojewody, nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji w tej sprawie jest prawidłowe.
Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromadzie [...], pow. [...], w części dotyczącej J. O. (pozycja nr [...] w orzeczeniu), z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.), a postępowania w toku umarza się (ar. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
Kwestię wejścia do obrotu prawnego wydanego na podstawie dekretu z [...] września 1947 r. orzeczenia regulował § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R (Dz. U. Nr 37, poz. 271), zgodnie z którym władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Natomiast za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia).
W rozpatrywanej sprawie wobec orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], organom nie udało się zgromadzić jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone (ogłoszone) stronom postępowania. Z powodu braku obiektywnych możliwości uzupełnienia dokumentów archiwalnych – na skutek nieodnalezienia innych akt sprawy – Wojewoda rozstrzygający niniejszą sprawę nie był w stanie poczynić dodatkowych ustaleń w tym zakresie, ponad to co zostało w sprawie wykonane. W aktach sprawy znajduje się jednak orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. (omyłkowo wskazana przez organ jako [...] listopada 1960 r.), nr [...], uchylające orzeczenie z [...] października 1956 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości należących do osób, które wróciły do wsi [...] i objęły w posiadanie przed dniem [...] kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu, że kwestionowane orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać wcześniej ogłoszone i uzyskać status prawomocnego, skoro zostało uchylone w części przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. na podstawie art. 100 rozporządzenia z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 100 wspomnianego rozporządzenia z 1928 r., prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Wobec powyższego, Sąd uznał podniesione w tym zakresie zarzuty skargi za niezasadne.
Ponadto, na podstawie przedmiotowego orzeczenia z [...] października 1956 r. w dacie [...] sierpnia 1965 r. nastąpił wpis prawa własności Skarbu Państwa do przejętej nieruchomości. Słusznie zatem uznał organ, że wpisanie prawa własności do księgi wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia (ogłoszenia). Nie stało się to wyłącznie na skutek działania ówczesnych organów administracji państwowej (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]). Zgodnie bowiem z art. 1 dekretu z dnia [...] października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320, zm. 1950, Nr 38, poz. 349), prowadzenie ksiąg wieczystych w dacie dokonania wpisu ([...] sierpnia 1965 r.) należało do właściwości sądów powiatowych. To sąd wieczystoksięgowy badał zatem treść wniosku i dołączonych doń dokumentów oraz treść księgi wieczystej (art. 45 ww. dekretu). Co prawda, tytuł własności do nieruchomości podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, ale wpisu takiego dokonywał wyłącznie sąd. Wobec powyższego, za najpóźniejszą datę doręczenia kontrolowanego orzeczenia przyjąć należy rok 1964.
Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących z 1 czerwca 2021 r. (data wpływu podania do organu – 8 czerwca 2021 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), co organ I instancji prawidłowo orzekł w decyzji z 1 grudnia 2021 r., którą następnie utrzymał w mocy Minister decyzją z 22 września 2023 r. Powyższy pogląd organów Sąd w pełni podziela.
W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7, 77, 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.
Za równie niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Ponadto Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).
Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Uwzględnić należy również i to, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło. Skutki zasiedzenia zgodnie z art. 172 § 2 kodeksu cywilnego następują bowiem po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat (art. 172 § 1 kodeksu cywilnego). Z kolei, okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wysterczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.
Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia przez Skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...], czyli 8 czerwca 2020 r., a więc ponad 5 lat od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ponad 60 lat od daty wydania kontrolowanego orzeczenia, trudno uznać aby prawo Skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. W istocie to zaniechanie Skarżących doprowadziło do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane przez skarżących prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Trzeba mieć na uwadze także i to, że polski system prawny przewiduje różnorakie ograniczenia czasowe w możliwości dochodzenia roszczeń. Poza wspomnianym już skutkiem w postaci zasiedzenia, należy wskazać w tym miejscu chociażby na 3-letni okres przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczeń wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 kodeksu cywilnego), jak również okresy przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (3, 10 oraz 20 lat - art. 4421 kodeksu cywilnego). Na gruncie przepisów k.p.a. występuje z kolei 5-letni okres przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu karnym ustanie karalności czynu (poza zbrodnią przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz wybranym przestępstwom umyślnym) następuje po upływie okresu od 5 do 30 lat (art. 101 kodeksu karnego), w zależności od tego czy przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Mając na uwadze powyższe nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji RP. Jednakże, w realiach niniejszej spraw Sąd nie widzi takiej potrzeby. Również z tego powodu, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył już do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22). Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP.
Na aprobatę nie zasługują również wskazany w skardze zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Prawach Człowieka sporządzonego 20 marca 1952 r. w Paryżu. Przywołany w skardze Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z Protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Na gruncie przywołanych regulacji i wyrażonych w Protokole zasad, nie sposób jednak przyjąć, że wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. ograniczenia w czasie możliwości stwierdzenie nieważności decyzji (wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa), naruszają powyższe przepisy. Zarówno na gruncie Konstytucji RP, jak wspomnianych regulacji, nie da się wywieść tezy o nieograniczonej w czasie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.