I SA/Wa 934/20

I SA/Wa 934/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Monika Sawa
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 755/22 - Wyrok NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. Z. S. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. [...] m2 pochodzącą z nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...] – działki nr [...],[...],[...].
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] (Prezdent), po rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2002 r., w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2 pochodzącą z nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...] - działka [...], rej. Hip. [...], ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych za grunt o powierzchni [...] m2 wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiący własność [...], objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej "dekret [...]") w udziale wynoszącym [...] części oraz za grunt o powierzchni [...] m2 wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiący własność [...] objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. i przyznał na rzecz:
- Z. S., zamieszkałej we F., [...] - w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych), w 1/2 części,
- W. B. nieznanego z miejsca pobytu, w wysokości [...] złotych (słownie; [...]), w 1/2 części.
Podstawą prawną decyzji Prezydenta był art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami").
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu [...]., nieruchomość położona przy ulicy [...] oznaczona hip nr [...] lit. [...] - działka nr [...], znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość hipoteczna nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że nieruchomość położona przy ulicy [...], hip nr [...] lit. [...] - działka nr [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu [...] przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.
W kwestii drugiej przesłanki, tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. organ wskazał, że na podstawie dokumentacji przekazanej przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] ustalono, że na nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczona nr hip [...] lit. [...] - działka nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...] z obrębu [...] zrealizowana została izba wytrzeźwień na podstawie lokalizacji nr [...], wydanej w dniu [...] lutego 1961r. Zgodnie z dokumentacją przekazaną przez Archiwum Urzędu [...] przy piśmie z [...] października 2011 r. znak: [...] projekt techniczno-robotniczy izby wytrzeźwień zaakceptowany został przez Naczelnego Architekta [...] z [...] sierpnia 1959 r.
Działka nr [...] z obrębu [...], w skład której wchodzi grunt o pow. [...] m2, pochodzący z nieruchomości oznaczonej nr hip [...] lit. [...] - działka nr [...], stanowi niezabudowany, porośnięty zielenią, ogólnodostępny teren, na który zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] nie wydano żadnych pozwoleń na budowę.
Z powyższego wynika, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące nieruchomość do przyznania odszkodowania.
Decyzją z [...] lutego 2020 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej: Komisja), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. w całości.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267: dalej: "ustawa z 9 marca 2017 r.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 ze zm., dalej: "k.p.a.")
Podstawą faktyczną decyzji Komisji było ustalenie, że adresat decyzji, W. B., reprezentowany w toku postępowania przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu zmarł [...] kwietnia 1986 r., a więc przed datą wydania decyzji.
Komisja wyjaśniła że jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta, pismem z [...] marca 2013 r. Z. R. reprezentowana przez adwokat U. P. wniosła o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu W. B., zam. przy ulicy [...] nr [...].
Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w [...], ustanowił dla reprezentowania interesów nieznanego z miejsca pobytu W. B., zam. przy Al. [...] nr [...], współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako "W mieście [...] za kopami miasta pod nr [...] lit. [...]" obecnie w [...] przy ulicy [...] działki nr [...],[...],[...], hip [...] - kuratora w osobie U. P., celem reprezentowania go w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], toczącym się przed Prezydentem [...].
W piśmie z [...] listopada 2017 r. skierowanym do Sądu Rejonowego [...] w [...] adwokat U. P. wskazała, iż udało się jej ustalić, że W. B. nie żyje (zmarł [...] kwietnia 1986 r.). Zmarł także jego syn M. B. ([...] października 2015 r.). Natomiast żyjącymi spadkobiercami W. B. są wnuk M. B. i córka E. B.
Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w [...] uchylił kuratelę ustanowioną postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. [...], dla reprezentowania interesów nieznanego z miejsca pobytu W. B., współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako "W mieście [...] za kopami miasta pod nr [...] lit. [...]" obecnie w [...] przy ulicy [...] działki nr [...],[...],[...] hip [...] - gdzie obowiązki kuratora powierzono U. P., celem reprezentowania W.B. w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], toczącym się przed Prezydentem [...].
Komisja uznała, że Prezydent wydając decyzję z [...] sierpnia 2015 r. rażąco naruszył prawo poprzez skierowanie jej do osoby nieżyjącej.
Komisja wyjaśniła następnie, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd zgodnie z zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji ocenione być musi jednoznacznie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W ujęciu podmiotowym, konstytutywnym elementem postępowania jest organ administracyjny mający kompetencję do jego prowadzenia oraz strona, o prawach, której organ w ramach swoich kompetencji orzeka.
Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego,Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czyjego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłego strony nie brali udziału w postępowaniu, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej.
Komisja podkreśliła, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, organ na dzień wydania decyzji odszkodowawczej posiadał w aktach administracyjnych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...], informację, że W. B. nie żyje. W aktach administracyjnych znajdowało się bowiem pismo Urzędu Stanu Cywilnego [...], Wydział Archiwum z [...] lutego 2012 r., w którym wskazano, iż przesyła w załączeniu akt zgonu W. B. oraz pismo Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2013 r., zawierające informację, iż W. B. zmarł [...] kwietnia 1986 r. (akt zgonu nr [...]). Pomimo posiadanych informacji o śmierci jednej ze stron postępowania, Prezydent wydał w 2015 r. decyzję odszkodowawczą m.in. skierowaną do W. B., reprezentowanego przez kuratora U.P.
Komisja zwróciła również uwagę, że na dzień wydania decyzji odszkodowawczej, ustalony był już sądownie krąg spadkobierców po W. B. Spadkobiercami tymi byli M. B. i córka E. W. z domu B. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 1987 r. sygn. akt [...] spadek po W.B. zmarłym [...] kwietnia 1986 r., na mocy ustawy nabyli żona A. B. oraz syn M. B. i córka E. W. z domu B., po 1/3 części każde z nich. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] grudnia 1989 r. sygn. akt [...], spadek po A. B., zmarłej w [...] grudnia 1988 r. na podstawie testamentu z [...] grudnia 1988 r. nabył M. B. w całości. Z akt wynika, że Prezydent miał wiedzę o spadkobiercach W. B., gdyż na początku marca 2012 r. próbował nawiązać kontakt z M. B. Mając powyższe na uwadze, Prezydent prowadząc 13 lat (od 2002 r. do 2015 r.) postępowanie nie dokonał czynności, która miała istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wydając decyzję odszkodowawczą, nie tylko uchybił on swoim obowiązkom jako organ, nie ustalając dokładnie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale również wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej, nieżyjącej od wielu lat.
Komisja zwróciła również uwagę, że kurator dla nieznanego z miejsca pobytu W. B. w osobie U. P., został ustanowiony na wniosek, ubiegającej się o odszkodowanie, Z. R. reprezentowanej także przez U. P. We wniosku z [...] marca 2013 r. wskazała, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć W. B., stąd koniecznym staje się ustanowienie kuratora. Nadto pełnomocnik Z. R. podała, iż występuje z wnioskiem aby sprawa jej klientki mogła się już zakończyć.
Niewątpliwie w chwili inicjowania powyższego postępowania U. P. miała wiedzę o śmierci W. B. Już [...] maja 2012 r. skierowała bowiem pismo do M. B. z zapytaniem czy jest spadkobiercą W. B. Komisja podkreśliła, że U. P. od dnia wydaniu postanowienia w przedmiocie ustanowienia ją kuratorem dla nieznanego to jest od [...] kwietnia 2013 r. do dnia wydania decyzji odszkodowawczej tj. [...] sierpnia 2015 r. nie podjęła skutecznych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców W. B., pomimo, iż posiadała wiedzę o jego śmierci.
Dopiero po wydaniu decyzji, kurator poinformowała Prezydenta pismem z [...] listopada 2015 r., iż ustaliła spadkobierców W. B., który nabył połowę działki nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], hip [...]. Wskazała wówczas, iż spadkobiercami są jego wnuk M. B. oraz córka E. W., zaś przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. przedstawiła organowi postanowienia spadkowe po W. B. i A. B.
Komisja wskazała końcowo, że wobec wyeliminowania decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości, co jest skutkiem najdalej idącym, organ administracyjny zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku o odszkodowanie.
Miasto [...] (Miasto) wniosło do tutejszego sądu skargę na decyzję Komisji wskazując, że zaskarża wskazane w petitum skargi fragmenty uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.
Miasto wyjaśniło, że decyzji Komisji zarzuca naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw, z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.l. (str. 11.) w całości; w pkt. III.l.l. (str. 11.) w zakresie: "(...) Prezydent [...] rażąco naruszył prawo poprzez skierowanie decyzji odszkodowawczej do osoby nieżyjącej. w pkt. III.1.4. (str. 15.) w zakresie: "(...) decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skierowana została do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania. w pkt. 111,1.5. (str. 15-16.) w zakresie: "Organ wydając decyzję odszkodowawczą, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. Jednocześnie naruszył zawartą w art. 10 § 1 kp.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art 28 kp.a. zasad praworządności i prawdy obiektywnej. w pkt. II1.1.6. (str. 17-18.) w zakresie: " W niniejszej sprawie, organ nie dokonał precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po niej spadkobierców. ", " (...) Prezydent [...] prowadząc 12 lat (od 2002 r, do 2015 r.) postępowanie nie dokonał czynności, która miała istotny wpływ na ustaienie stanu faktycznego w sprawie. Wydając decyzję odszkodowawczą, nie tylko uchybił on swoim obowiązkom jako organ, nie ustalając dokładnie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale również wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej, nieżyjącej od wielu łat. w pkt. III.1.7. (str. 19,) w zakresie: " (...) Prezydent [...] nie dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie adresata decyzji kierując ją do osoby nieżyjącej - reprezentowanej przez kuratora, przez co dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 107 § 1 k.p.a., 28 k.p.a., 29 k.p.a., 30 § 1 k.p.a. W. B., dawny współwłaściciel części nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], zmarł 29 lat przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. Zatem nie mógł być stroną w postępowaniu przed Prezydentem [...]. Tym samym wydanie decyzji przez Prezydenta [...] doprowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kp.a."; (pkt IIL4.1., str. 25) w zakresie ; "(...) w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział nierozłącznie wszyscy uczestnicy, tj. poprzedni właściciele lub ich następcy prawni. W takich sytuacjach nie jest dopuszczalne prowadzenie odrębnych spraw, osobno dla każdego uczestnika. Uczestnicy mają bowiem ten sam (wspólny) interes prawny w ustaleniu czy doszło do aktualizacji przesłanek nuprawniających ich do otrzymania odszkodowania za nieruchomość dekretową. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej wyłącznie w zakresie tylko niektórych uprawnionych. W tego rodzaju sprawach może zapaść jedna decyzja dotycząca nierozerwalnie wszystkich uczestników. podczas gdy: (a) brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...]; (b) w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, za przejaw nadmiernego rygoryzmu uznać należy zastosowanie sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa; (c) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja nie rozważyła dostatecznie i nie wskazała w pisemnym uzasadnieniu w sposób przekonywujący, czy dla osiągnięcia celów niniejszego postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części tj. w zakresie dotyczącym praw zmarłego W.B.
Miasto wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie odrzucenia skargi Komisja wyjaśniła, że Miasto pismem z [...] marca 2020 r. złożyło wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r. o orzeczenie w zakresie obowiązku zwrotu, na rzecz Miasta, równowartości nienależnego świadczenia, odpowiadającego kwocie odszkodowania ustalonego i wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. Następnie [...] marca 2020 r., przed rozpoznaniem przez Komisję powyżej opisanego wniosku, Miasto złożyło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r.
Komisja wskazała dalej, że stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 1b tego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Stosownie zaś do art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie, w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. strona złożyła, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji. Następnie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie uzupełnienia decyzji, złożyła skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję. Powyższe oznacza, że strona wniosła skargę przedwcześnie, z naruszeniem przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a.
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Komisja odmówiła uzupełnienia swojej decyzji z [...] lutego 2020 r. wyjaśniając w uzasadnieniu, że z brzmienia art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz ustawy z 9 marca 2017 r. wynika, że organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w przypadku, jeżeli rozstrzygnięcie Prezydenta dotyczy konkretnej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent orzekł o wypłacie odszkodowania w określonej kwocie pieniężnej co w ocenie Komisji wyłącza możliwość orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia. Komisja zwróciła również uwagę, że w aktualnym stadium postępowania na Prezydencie ciążyć będzie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania co do wniosku o odszkodowanie, zatem orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pozostawałoby w sprzeczności z charakterem wydanego przez Komisję rozstrzygnięcia, gdyż takie orzeczenia na obecnym etapie postępowania wykluczają się wzajemnie.
Komisja podkreśliła, że to na Prezydencie spoczywa obecnie obowiązek wyegzekwowania od strony kwoty wypłaconej na mocy wzruszonej decyzji i obowiązek zmierzenia się ze skutkami wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. Miasto podtrzymało skargę w całości, w szczególności zarzuty i wnioski w niej sformułowane, jak też argumentację przytoczoną na ich poparcie a dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...] - uzupełnienia decyzji Komisji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, podczas gdy:
1) decyzja Prezydenta [...], stanowiąca podstawę przyznania, a następnie wypłaty odszkodowania za nieruchomością [...] jest decyzją reprywatyzacyjną w rozumieniu ustawy;
2) wydanie przez Komisję decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta nie wyklucza orzeczenia w tym samym rozstrzygnięciu o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia;
3) decyzja Komisji, wydana w sprawie niniejszej, podpada pod przepis art. 31. ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o orzeczenia o obowiązku zwrotu na rzecz Miasta nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r.;
4) brak rozważania przez Komisję zasadności orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, a w dalszej konsekwencji brak rozstrzygnięcia w tym zakresie, narusza interesy majątkowe Miasta, jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez Miasto dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 listopada 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.
Komisja po otrzymaniu powyższego pisma wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym oraz o podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z 7 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...] (Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi i podzielając w całości stanowisko Komisji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie.
Zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. sąd wezwał pełnomocnika Miasta do sprecyzowania w terminie 7 dni czy przedmiotem zaskarżenia są wyłącznie wskazane w petitum skargi z [...] marca 2020 r. fragmenty uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. czy też skarga dotyczy całej decyzji. Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia skargi z [...] marca 2020 r. (pkt 2.3. uzasadnienia skargi) oraz z treści pisma procesowego – uzupełnienia skargi z [...] czerwca 2020 r. wynika, że Skarżący kwestionuje całość decyzji Komisji uznając, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji powinno mieć inną treść.
Pismem z 5 lutego 2021 r. Miasto wskazało, że zaskarża decyzję Komisji wraz z postanowieniem Komisji w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji w całości, podtrzymuje zarzuty przedstawione w skardze z [...] marca 2020 r. oraz piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. oraz wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z [...] lutego 2020 r. w części dotyczącej postanowienia z [...] maja 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia oraz w części dotyczącej uzasadnienia decyzji w zakresie wskazanym w petitum skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał co następuje :
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej przedwczesne złożenie, to jest przed rozpoznaniem złożonego przez Miasto wniosku o uzupełnienie decyzji. Wyjaśnić wypada, że art. 111 § 2 k.p.a., stanowiący, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b (o odmowie lub uzupełnieniu decyzji), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, nie ma charakteru lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, w tym także w odniesieniu do określonego w art. 53 p.p.s.a., terminu wniesienia skargi. Nie wyłącza on więc ich zastosowania, ale je jedynie uzupełnia. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2018 r. I OSK 2005/18 (Lex nr 2625808) – którego pogląd skład orzekający w sprawie podziela – przepis ten "nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie". W tej sytuacji fakt wniesienia skargi w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., ale przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, nie czyni jej przedwczesną. Analogiczny pogląd wyrażony został przez tutejszy sąd w wyroku z 26 stycznia 2021 r. I SA/Wa 1353/20.
Następnie odnieść się należy do sposobu określenia przez Miasto zakresu zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzekając nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną jest jednak związany zakresem zaskarżenia decyzji. Innymi słowy, sąd nie może uchylić decyzji w zakresie niezaskarżonym przez Skarżącego. W zakresie niezaskarżonym decyzja staje się ostateczna.
W niniejszej sprawie Miasto wniosło skargę na decyzję Komisji. Wskazało jednak, że wnosi o uchylenie jedynie wymienionych w petitum fragmentów uzasadnienia. Kwestionowane przez Miasto fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji odnosiły się jednak do istoty rozstrzygnięcia organu administracji, to jest do uznania, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. stanowisko wyrażone w pkt 2.2 uzasadnienia skargi – str. 5 skargi). Z uzasadnienia skargi wynikało również, że w ocenie Miasta skierowanie decyzji do osoby zmarłej winno być traktowane jako naruszenie postępowania dające podstawę do jego wznowienia, to jest jako przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, jak wynika z dalszych punktów uzasadnienia skargi, w ocenie Miasta decyzja Prezydenta powinna zostać wyeliminowana z obrotu jedynie w części przyznającej odszkodowanie zmarłemu W. B.
Taki sposób sformułowania skargi i jej uzasadnienia w związku z kolejnymi pismami składanymi przez Miasto wzbudził wątpliwości sądu.
Z skargi i kolejnych pism wynikało bowiem, że :
a. w ocenie Miasta skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa,
b. pomimo tego, Miasto nie wnosiło o uchylenie decyzji Komisji w całości, żądało jedynie uchylenia tych fragmentów uzasadnienia decyzji organu, które świadczyły o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa,
c. w ocenie Miasta możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta jedynie w części dotyczącej W. B.,
d. pomimo tego Miasto nie żądało uchylenia decyzji Komisji w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta orzekającej o przyznaniu odszkodowania na rzecz Z. R.,
e. Miasto w piśmie z 12 czerwca 2020 r. kwestionowało odmowę uzupełnienia decyzji Komisji o orzeczenie nakładające zwrot nienależnie pobranego świadczenia przez beneficjenta decyzji odszkodowawczej, podtrzymując jednak wcześniejsze stanowisko co do nie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi skierowanie decyzji do zmarłego nie jest rażącym naruszeniem prawa) nie wskazując równocześnie, czy w jego ocenie owym beneficjentem jest Z. R. czy też spadkobierca W. B., który co prawda nie był wymieniony w decyzji, ale na rzecz którego wypłacono odszkodowanie.
Nie było zatem jasne, czy Miasto dąży rzeczywiście do uchylenia jedynie wskazanych w petitum skargi fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, części decyzji Komisji czy też dąży do wyeliminowania z obrotu całości decyzji Komisji. Sąd podkreśla w tym miejscu, że wyeliminowanie fragmentów uzasadnienia decyzji, w których Komisja stwierdza, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa doprowadziłoby do sytuacji w której sentencja decyzji pozostawałaby w sprzeczności z jej uzasadnieniem.
Z tego też względu sąd wezwał Miasto do sprecyzowania stanowiska. Miasto w piśmie z 5 lutego 2021 r. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o uchylenie wskazanych w petitum skargi fragmentów uzasadnienia.
Sąd rozpoznający sprawę odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.
Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Niniejsza sprawa stanowi bardzo dobry przykład niemożności przyjęcia koncepcji o dopuszczalności uchylenia wyłącznie fragmentów uzasadnienia decyzji przy pozostawieniu jednocześnie jej osnowy. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta o przyznaniu odszkodowania z uwagi na jej skierowanie do osoby zmarłej. Miasto dąży do uchylenia tych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, z których wynika, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Przy przyjęciu koncepcji, że możliwe jest uchylenie wyłącznie fragmentów uzasadnienia, doszłoby do sytuacji, w której w obrocie pozostałaby decyzji stwierdzająca nieważność decyzji merytorycznej, ale bez uzasadnienia wyjaśniającego na czym polegało owo rażące naruszenie prawa.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ w punkcie 1.3 uzasadnienia decyzji Komisji, zgodnie z którym skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten nadal jest aktualny również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd ten odwołuje się (tak jak uczyniła to Komisja) do konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. I OSK 251/19). Z uwagi na przytoczenie przez Komisję w uzasadnieniu jej decyzji obszernych fragmentów wyroków uzasadnień tutejszego sądu, w których analogicznie wykładane jest rozumienie rażącego naruszenia prawa w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej (wyroki z 19 lutego 2019 r. I SA/Wa 1041/18, 2 kwietnia 2019 r. I SA/Wa 2143/18) nie ma podstaw do dalszego rozwijania tego wątku.
Sąd wskazuje tutaj, że od zasady tej mogą zaistnieć pewne wyjątki np. w razie skierowania decyzji do osoby zmarłej, której spadkobiercy brali udział w postępowaniu. W takiej sytuacji rzeczywiście możliwe jest uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednak w realiach niniejszej sprawy sytuacja taka nie zaistniała.
Sąd wyjaśnia również w tym miejscu, że czym innym jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej, czyli ukształtowanie praw i obowiązków osoby zmarłej, co stanowi o zaistnieniu wady rażącego naruszenia prawa a czym innym pominięcie jednej ze stron postępowania, co kwalifikowane jest jako wada postępowania dająca podstawę do jego wznowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z 27 października 2020 r. (a sąd rozpoznający sprawę pogląd ten podziela w pełni i przyjmuje za własny), "byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11).
Od dawna w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się na niekonkurencyjność obu nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, czyli trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz wzruszenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Oba te tryby wzruszania ostatecznych decyzji nie mogą być stosowane zamiennie. Inne są przesłanki ich zastosowania i odmienne skutki."
Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że przywołany przez Miasto w uzasadnieniu skargi fragment wyroku tutejszego sądu z 22 maja 2019 r. I SA/Wa 2146/18 dotyczy wady o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest sytuacji pominięcia jednej ze stron postępowania przez organ administracji. Sąd w przytoczonym przez Miasto fragmencie uzasadnienia wyjaśniał, że na wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoływać się może wyłącznie pominięta strona postępowania i że to wyłącznie na jej wniosek dojść może do wznowienia postępowania. Fragment ten i zawarta w nim argumentacja nie dotyczy jednak skierowania decyzji do osoby zmarłej.
Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony w uzasadnieniu skargi pogląd, o związaniu organów administracji prawomocnym postanowieniem sądu o wyznaczeniu kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Jak jednak zwróciła uwagę Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej skierowanie do osoby zmarłej jest niezależne od tego czy organ wiedzę o zgodnie strony posiadał czy też nie.
W realiach niniejszej sprawy zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej przez Prezydenta znajduje się pismo Urzędu Stanu Cywilnego Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. do którego załączony został akt zgonu W. B. Pismo to stanowiło odpowiedź na pismo Urzędu Miasta [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami z [...] stycznia 2012 r.
Z akt tych wynika również, że po wydaniu przez sąd powszechny postanowienia z [...] września 2012 r. w sprawie ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu W. B. pojawiły się wątpliwości co do tego, "czy uznać postanowienie dołączone przez U. P. (o ustanowieniu kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) czy wystąpić o ustanowienie kuratora spadku po W. B.?". Ostatecznie uznano, że można kontynuować postępowanie z udziałem kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że "W. B. syn J. i E. urodzony [...] marca 1902 r. i zmarły w [...] [...] kwietnia 1986, ostatnio na stałe zamieszkały przy ul. [...] m. [...] jest tożsamy z W. B., stroną umowy notarialnej z [...] lipca 1944 r., a zatem nie można przyjąć, że organ ustalił zgon W. B. – strony postępowania toczącego się w trybie art. 215 ugn i co za tym idzie należy wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku dla tej osoby" (opinia z [...] stycznia 2013 r.).
Ustalenie dlaczego wątpliwości co do tożsamości W. B. syna J. i E. urodzonego [...] marca 1902 r. i zmarłego w [...] [...] kwietnia 1986, ostatnio na stałe zamieszkałego przy ul. [...] m. [...] z W. B. stroną aktu notarialnego z [...] lipca 1944 r. nie pojawiły się w momencie złożenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i wypłaty odszkodowania (pismo z [...] kwietnia 2016 r.) wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazano, dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej skierowania do osoby zmarłej nie jest istotne, czy organ miał wiedzę o zgodnie adresata decyzji.
W uzasadnieniu skargi Miasto wskazywało, że Komisja w sposób zbyt ogólnikowy wyjaśniła, dlaczego stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta w całości a nie jedynie w części dotyczącej W. B.
W ocenie sądu podnoszona przez Miasto ogólnikowość uzasadnienia decyzji Komisji w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Komisja wyjaśniła bowiem, że w jej ocenie postępowanie o którym mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno toczyć się z udziałem wszystkich ewentualnych uprawnionych. Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że decyzja Prezydenta sformułowana jest w sposób uniemożliwiający stwierdzenie jej nieważności jedynie w części dotyczącej W. B. – w punkcie I decyzji ustalona została ogólna kwota odszkodowania, zaś w punkcie II przyznano odszkodowanie dla Z. R. i W. B. Stwierdzenie nieważności podpunktu dotyczącego przyznania odszkodowania dla W. B. prowadziłoby do sytuacji w której część odszkodowania przyznanego decyzją pozostawałaby nieprzyznana żadnemu podmiotowi.
Miasto wnosiło również o uchylenie decyzji Komisji w zakresie postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji.
Odnosząc się do tego sąd wskazuje, że Komisja postanowieniem z [...] maja 2020 r. odmówiła uzupełnienia swojej decyzji z [...] lutego 2020 r. Oznacza to, że nie istnieje rozstrzygnięcie które sąd mógłby w ramach niniejszego postępowania uchylić. Jedynie w przypadku, w którym organ na skutek rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji odmawia przyznania określonego uprawnienia, czy też nałożenia obowiązku powstaje rozstrzygnięcie, które poddać można kontroli sądu administracyjnego a w konsekwencji, rozstrzygnięcie, które podlegać może uchyleniu. Jeżeli natomiast organ odmawia uzupełnienia decyzji, wówczas nie dochodzi do konkretyzacji żadnych praw i obowiązków a zatem nie powstaje przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Sąd wskazuje dodatkowo, że podziela stanowisko Komisji, iż przepis art. 31 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter fakultatywny.
Ze wskazanych wyżej względów uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.