I SA/WA 915/06

I SA/Wa 915/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 24 sierpnia 2006 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski WSA Elżbieta Lenart Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Wa 915/06
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 20O5 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przepis art. 124 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, dalej zwaną "ustawą o gospodarce nieruchomościami") nie ma zastosowania w powyższej sprawie.
Od decyzji odwołała się spółka [...] SA w W., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 124 uzależnia udzielenie stosownego zezwolenia od spełnieniu dwóch przesłanek, tj. braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację inwestycji i posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ wskazał, że dokumentacja niniejszej sprawy nie zawiera wypisu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości.
Wskazał także, że przepis art. 124 ustawy reguluje tzw. szczególne przypadki wywłaszczenia przy uwzględnieniu ogólnych zasad wywłaszczania nieruchomości i funkcji tej instytucji, ściśle powiązanej z celami publicznymi - art. 112 ust. 1 ustawy Przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości inwestycja – [...] - została już zrealizowana, a zatem zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (a więc także z wnioskiem opartym na art. 124 ustawy).
Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent W. nie miał podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drodze administracyjnej poprzez ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
Podkreślił, że brak administracyjnej możliwości dochodzenia takiego żądania powoduje oczywistą bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, które w takiej sytuacji podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa.
Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna w W.
Skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody [...] obrazę przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) oraz art. 105 i art. 7 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w inny sposób w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.
Zarzuciła, że organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję nie wskazał przyczyny, która stanowiłaby podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne. Z kolei Wojewoda [...] w swojej decyzji podtrzymał w pełni przytoczoną argumentację organu pierwszej instancji.
Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż skoro inwestycja została już zrealizowana, to zastosowanie mają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 prawa energetycznego. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem, ponieważ ratio legis przepisu art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy jest inne niż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten zabezpiecza bowiem interes przedsiębiorstwa energetycznego w kwestii dostępu do instalacji wewnętrznych w celu dokonania kontroli, a w żaden sposób nie reguluje spraw polegających na korzystaniu z nieruchomości będących własnością osób trzecich. W związku z tym w pełni uzasadnione, w ocenie skarżącej, było złożenie wniosku w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, która ma podstawowe znaczenie, a mianowicie wystąpienia Wspólnoty Mieszkaniowej [...], jako właściciela budynku, z [...]. Fakt ten powoduje, że pomimo dotychczasowego korzystania z pomieszczenia [...] w sposób legalny, skarżąca może zostać pozbawiona prawa do korzystania z przedmiotowego pomieszczenia. Powyższa okoliczność stanowi podstawę do złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej trwały charakter potrzeb publicznych związanych z korzystaniem z urządzeń energetycznych powinien być związany z ich trwałym prawnym zabezpieczeniem, a przepis art. 124 stanowi właściwy środek w tym celu. Tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja została wprawdzie zrealizowana za zgodą ówczesnego właściciela, o czym przesądzają dokumenty dołączone do wniosku.
Skarżąca spółka podkreśliła, że specyfika niniejszej sprawy wynika z faktu, że inwestycja już jest realizowana i w stosunku do niej brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie winien samodzielnie ocenić zgodność wnioskowanego ograniczenia z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca powołała się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 27/02, w którym Sąd stwierdził "... skoro inwestycja ([...] w budynku) została zrealizowana za zgodą poprzedniego właściciela, to kolejni właściciele niezwiązani stanowiskiem poprzednika, mogą obecnie tej zgody odmówić, a wówczas celowe i uzasadnione staje się stosowanie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami...".
Zdaniem skarżącej spółki wszystkie te okoliczności powodują, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] winien wydać decyzję, która rozstrzygałaby sprawę co do istoty, a nie ograniczać się do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowego.
Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] nie dopełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku wyrażonego w przepisie art. 7 kpa, bowiem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawidłowa jest także osnowa decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji ograniczającej możliwość korzystania z nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Sąd wprawdzie dostrzegł, że uzasadnienie tej decyzji jest wadliwie w zakresie uznania przez organ, że nie uzupełnienie przez stronę wymienionych w uzasadnieniu dokumentów stanowi przesłankę umorzenia postępowania, jednakże nieprawidłowość ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestia tych dokumentów miałaby bowiem istotne znaczenie w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy mieścił się w hipotezie normy prawnej art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).
Wymaga zwrócenia uwagi, że w rozpoznawanej sprawie brak jest powszechnie obowiązującego przepisu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegającym na korzystaniu z pomieszczeń [...], gdyż inwestycja na nieruchomości została już zrealizowana. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że regulacja prawna dotycząca tej materii nie zawiera przepisów umożliwiających realizację przedmiotowego roszczenia w formie decyzji ograniczającej prawo własności na drodze administracyjnoprawnej. Pozostaje więc wyłącznie dochodzenie go przed sądem powszechnym. Ponadto, gdyby nawet w sprawie były wątpliwości w tym zakresie, to rozstrzygające znaczenie miałoby domniemanie wynikające z przepisu art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (tj. sądownictwa administracyjnego i wojskowego). Skoro nie można domniemywać podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej, to droga postępowania administracyjnego jest wyłączona.
Zważyć bowiem należy, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organ właściwy, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzania na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Wymaga podkreślenia, że przepis art. 124 ust. 1 wyżej przytoczonej ustawy normuje szczególny przypadek wywłaszczenia. Owa szczególność wyraża się tym, że odmiennie niż przy wywłaszczeniu "zwykłym", uregulowana jest kwestia obciążenia nieruchomości w postaci ograniczenia korzystania z niej. Istotą tego rozwiązania jest umożliwienie inwestorowi realizację inwestycji w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty, nie wyrazi na to zgody. Decyzja - zezwolenie niejako zastępuje tę zgodę. Jest więc oczywiste, że wydanie konkretnego zezwolenia może nastąpić w trakcie budowy urządzeń lub przed rozpoczęciem tej budowy. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji. W niniejszej sprawie wniosek Spółki [...] z 24 listopada 2003 r. nie dotyczył udzielenia zezwolenia na "zakładanie" i "przeprowadzanie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, lecz "udzielenia zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...]" (k. 2 akt administracyjnych). Żądanie wnioskodawcy wykracza więc poza regulację art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w niniejszej sprawie organy prowadziły będąc związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie I SAB/Wa 148/04, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta. W. do rozpoznania wniosku [...].
Przy czym z sentencji wyroku nie wynikał ani kierunek rozstrzygnięcia, ani rodzaj decyzji. Gdy więc okazało się, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w celu wykonania wyroku, a brak jest odpowiedniego przepisu w prawie materialnym do wydania decyzji, to w takiej sytuacji postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji państwowej przy jego prowadzeniu chciał osiągnąć. Ponadto wydanie innej decyzji niż o umorzeniu postępowania stanowiłoby rażące naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jak wyżej zaznaczono, z treści wniosku skarżącej Spółki nie wynikało, aby zamierzała ona wykonywać czynności wymienione w tym przepisie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że proces inwestycyjny został już zrealizowany, nie było więc podstaw do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 18 marca 2005 r. w sprawie OSK 1216/04 - LEX nr 176112, a ponadto wyroki NSA z 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94 oraz z 1 kwietnia 1996 r., IV SA1706/94 - nie publikowane).
Trafnie ocenił organ pierwszej instancji w decyzji, że kwestie wstępu na nieruchomość i udostępnienia pomieszczeń określa przepis art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1504). Przepis ten uprawnia upoważnionych przedstawicieli przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub [...] do wstępu na teren nieruchomości celem wykonywania kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, a także wykonywania prac związanych z eksploatacją lub naprawą urządzeń. Powyższa regulacja koresponduje z przepisem art. 124 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładającym obowiązek na właściciela lub użytkownika wieczystego udostępnienia nieruchomości w celu usunięcia awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust 1 tegoż artykułu. W tych przypadkach obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.
Oznacza to, że konkretyzacja wzajemnych praw i obowiązków stron tego stosunku prawnego nie wymagała wydania decyzji administracyjnej. Z kolei wnioskowane przez skarżącą "udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczeń [...] w budynku" może być realizowane w ramach zawartej przez skarżącą z właścicielem budynku umowy cywilnoprawnej. Wymaga dodatkowego zwrócenia uwagi na fakt, że z akt administracyjnych wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa będąca właścicielem budynku, w którym znajduje się [...], wypowiedziała Spółce [...] października 2003 r. W rezultacie skarżąca spółka od [...] listopada 2003 r. zajmowała [...] bez tytułu prawnego. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej złożony został przez skarżącą Spółkę wniosek z 24 listopada 2003 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek zmierzał więc de facto do realizacji roszczenia cywilnego na drodze administracyjnej. Z akt sprawy wynika również, że Wspólnota Mieszkaniowa i Spółka nie mogą dojść do porozumienia odnośnie wysokości czynszu najmu [...] oraz, że pomiędzy stronami toczy się postępowanie windykacyjne z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko Spółce. W takim stanie faktycznym Spółka uruchomiła postępowanie administracyjne.
Podnoszony w skardze zarzut konieczności stałego zabezpieczenia publicznych potrzeb związanych z korzystaniem z urządzeń energetycznych nie może być realizowany w trybie decyzyjnym na mocy art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, przepis ten bowiem służy innym celom. Interesy powyżej wskazane realizowane są w trybie odmiennych przepisów np. w trybie art. 126 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 6 ustawy prawo energetyczne.
Należy ponadto stwierdzić, że bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą Spółkę na postanowienie Sądu Najwyższego z 21 maja 2002 r. w sprawie III CZP 27/02. Rozpatrywane w tym orzeczeniu zagadnienie prawne dotyczyło całkowicie odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie Zakład Energetyczny wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej na rzecz nieruchomości będących jego własnością, a polegającej na prawie utrzymywania i eksploatacji [...] oraz na odprowadzeniu i doprowadzeniu [...] między nieruchomością obciążoną, a władnącą (chodziło więc o zapewnienie realizacji procesu inwestycyjnego). Stan faktyczny sprawy obejmował prima facie hipotezę art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy ocenił, że wystąpienie przez Zakład Energetyczny do sądu o ustanowienie służebności gruntowej było co najmniej przedwczesne. Nie oznacza to jednak, że w każdym stanie faktycznym przed wystąpieniem na drogę cywilną należy skierować wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak już zaznaczono wyżej, zasadniczą przesłanką zastosowania tego przepisu jest związek z realizacją inwestycji, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., są zgodne z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.