I SA/WA 911/06

I SA/Wa 911/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Przemysław Żmich.
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2006 r. sprawy ze skargi J. S. i H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Wa 911/06
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. S. i H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia na wniosek J. S. i H. S. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej gm. B. w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Uzasadniając odmowę organ nadzoru wskazał, że wnioskodawcy nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do opisanej wyżej nieruchomości, w związku z czym nie przysługuje im przymiot strony postępowania komunalizacyjnego i nie mogą skutecznie żądać wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...].
Pismem z dnia 21 listopada 2005 r. J. S. i H. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r., zarzucając decyzji, iż została ona wydana bez dokonania oceny dowodów wskazanych przez wnioskodawców, a także bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie, że komunalizacją został objęty [...] eksploatowany przez P. i że ustaleń takich dokonała już Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...].
Ponadto wnioskodawcy zwrócili uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej, w oparciu o którą odmówiono - zarówno na wniosek, jak i z urzędu - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...].
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnych nowych argumentów mogących mieć wpływ na uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, a okoliczności, na które powołują się wnioskodawcy, były już przedmiotem analizy Ministra. Podkreślono też, że z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nie płyną żadne prawa i obowiązki dla wnioskodawców.
Zauważono ponadto, że nie należy mylić ze sobą pojęć: "komunalizacja nieruchomości", "wywłaszczenie nieruchomości" i "zwrot nieruchomości". Pojęcia te są bowiem używane dla określenia różnych spraw, uregulowanych przepisami różnych ustaw należących do kompetencji różnych organów administracji publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może wypowiadać się w sprawach dotyczących wywłaszczenia lub zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...], albowiem nadzór nad tymi sprawami nie mieści się w zakresie jego działania.
Komunalizacja nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...] nastąpiła w trybie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), czyli z mocy prawa. Komunalizacja z mocy prawa jest zdarzeniem prawnym o zasięgu ogólnokrajowym polegającym na odjęciu Skarbowi Państwa prawa własności w stosunku do mienia ogólnonarodowego (państwowego), celem wyposażenia gmin w to prawo. Ze zdarzeniem tym nierozerwalnie wiąże się wyznaczona przez ustawodawcę data 27 maja 1990 r., czyli data wejścia powołanej wyżej ustawy w życie. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę, wojewoda musi kierować się stanem prawnym nieruchomości obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., a nie istniejącym poprzednio, bądź ukształtowanym już po tym dniu. Jeżeli więc dana nieruchomość spełnia ustawowe warunki, to jest posiada charakter mienia ogólnonarodowego, należy do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy - Przepisy wprowadzające (...), a jednocześnie nie podlega wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, to komunalizacja następuje bez względu na wolę podmiotów uczestniczących w tym procesie.
Nieostateczna decyzja deklaratoryjna jest wzruszalna w toku instancyjnym, w tym przypadku w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową, decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], na którą powoływali się wnioskodawcy, rzeczywiście zawierała odmienną ocenę statusu wnioskodawców oraz stanu sprawy, w tym poruszała aspekt [...] przebiegającego przez skomunalizowaną działkę, jednakże z ustaleniami KKU nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 5 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA 548/95, uchylił decyzję organu drugiej instancji.
Podniesiono ponadto, że ostateczna decyzja deklaratoryjna jest wzruszalna w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 145 § 1 kpa lub w trybie art. 156 § 1 kpa.
J. S. i H. S. wystąpili z wnioskiem w sprawie [...] z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], jednakże ze względu na to, że wniosek nie pochodził od strony w rozumieniu art. 28 kpa nie mógł on wywołać oczekiwanego skutku. Przytoczony przepis, w związku z art. 157 § 2 kpa, dał podstawę do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego na ten wniosek. Skoro postępowanie nie toczyło się, to i brak było podstaw, aby dokonać analizy materiału dowodowego nadesłanego przez wnioskodawców.
Wszczęcie natomiast w tej sprawie postępowania administracyjnego z urzędu byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby zestawienie wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z przepisem prawa, na podstawie którego została wydana, pozwoliło organowi wykazać, że istnieje sprzeczność między treścią decyzji a treścią przepisu prawa. W niniejszym wypadku o kolizji takiej można byłoby mówić, gdyby nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, gdyby nie należała ona do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), lub gdyby podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na zasadach wynikających z art. 11 i 12 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania komunalizacyjnego, tak instancyjnego, jak i nadzorczego. W tej sprawie wypowiadała się już Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz zapadł wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to oznacza, że sprawa o określenie statusu wnioskodawców została już osądzona i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrokiem Sądu jest związany.
W obrocie prawnym istnieje dokument (akt notarialny) świadczący o tytule prawnym Skarbu Państwa do nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej gm. B. w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] i dopóki tytuł ten nie zostanie skutecznie podważony, nie będzie podstaw do wyeliminowania wyżej wymienionej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. i H. S.
Zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6, 7, 61 § 4, 77, 89, 107, 109 kpa oraz z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak również z naruszeniem przepisów art. 16, 17 i 18 ustawy o PKP (Dz. U. z 1989 r., Nr 26, poz. 138 ) skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano m.in. wydanie decyzji nadzorczej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem skarżących, skoro organem odwoławczym w postępowaniu komunalizacyjnym jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, to organ ten jest również organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa. Ponadto podniesiono, że skoro rozpatrzony został wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, to organ uznał J. i H. S. za osoby będące uprawnioną stroną. W tej sytuacji bezzasadnie w uzasadnieniu decyzji kwestionuje organ ten fakt.
Skarżący podnieśli także, że prawomocną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek J. i H. S. stwierdzono, że decyzja Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r., nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, w związku z czym zwrócono uwagę, że okoliczność ta rodzi uprawnienie skarżących do ubiegania się o odszkodowanie. W następstwie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] marca 1983 r. wydano później decyzję komunalizacyjną, która z kolei umożliwiła obciążenie działki ewidencyjnej w B. [...] znaczącą hipoteką na rzecz Banku, również z naruszeniem prawa. Z tych względów skarżący mają interes prawnym w sprawie niniejszej jako osoby ubiegające się o zwrot działki.
Skarżący wskazali ponadto, że komunalizacja objęła również teren zajęty pod [...], co narusza wskazane w skardze przepisy prawa.
Zarzucili także, że organ nie odniósł się do uwarunkowań wynikających ze szczególnej sytuacji w sprawie, co narusza art. 6, 7, 8, 107 kpa. Minister nie wziął także pod uwagę okoliczności wskazujących na konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r., zarzut ten został szczegółowo uzasadniony, skarżący odwołali się m.in. do treści decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W związku z treścią zarzutów podniesionych w skardze zauważono, że właściwość organu w sprawie niniejszej wynika z obowiązujących przepisów. Podkreślono, że interes, jaki mają w sprawie skarżący ma charakter faktyczny, co nie daje im przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i zauważono, że przeprowadzone postępowanie służyło wyjaśnieniu tej kwestii. Potrzymano także stanowisko, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej kwestionowanej przez skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Na wstępie podnieść należy, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrola sądowa sprawowana w trybie przepisów tej ustawy obejmuje wyłącznie ocenę dotyczącą zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej nie zostało wykazane, aby kwestionowane przez skarżących decyzje naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego w taki sposób, by zachodziły przesłanki do ich uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ustawy). Tylko zaś w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. odmawiająca wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej tam decyzji komunalizacyjnej zapadły w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zostały szczegółowo uzasadnione, a zawarte w nich rozstrzygnięcia w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy uznać należało za prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów skarżących zauważyć należy, że w postępowaniu komunalizacyjnym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest jedynie organem odwoławczym, nie jest natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa, którym pozostaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dlatego też w sprawie niniejszej nie zostały naruszone przepisy o właściwości organów (art. 157 § 1 kpa).
Odmowa wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1994 r. również nie narusza obowiązujących przepisów, to jest art. 157 § 3 kpa w związku z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że stroną postępowania komunalziacyjnego na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest tylko Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa, zaś inne osoby tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt I SA 2084/01, z dnia 1 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 804/02).
Komunalizacja przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wprawdzie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S. uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie wskazanej w decyzji nieruchomości, na co powołują się skarżący, ale zauważyć trzeba, że decyzja ta została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA 548/95. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Komisja nie oceniła, czy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła osoba uprawniona oraz uznał, że H. S. jako osoba domagająca się zwrotu nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości nie miała w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie służyło jej zatem prawo odwołania się od decyzji komunalizacyjnej organu pierwszej instancji. Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] września 1996 r., nr [...] kierując się powyższymi wskazaniami sądu stwierdziła niedopuszczalność odwołania H. S. od decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1994 r.
Słusznie więc organ uznał, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji skarżący, jako osoby ubiegające się o zwrot nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Brak jest bowiem przepisu materialnoprawnego uzasadniającego odmienny pogląd. Stanowisko to znajduje oparcie w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1996 r. Ocena ta na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepis wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wiąże w sprawie również sąd orzekający w sprawie niniejszej, który powyższy pogląd podziela.
Skarżący nie wykazali, by po wydaniu powołanego wyroku nastąpiły tego rodzaju okoliczności, które pozbawiłyby powyższą ocenę prawną waloru aktualności. Wskazana w skardze okoliczność, że w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził, że decyzja Ministra Komunalizacji z dnia [...] marca 1983 r., nr [...] wyrażająca zgodę na nieodpłatne przekazanie w użytkowanie Urzędu Gminy B. nieruchomości położonej w [...] B., działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydana została z naruszeniem prawa nie ma wpływu na ocenę pozycji skarżących w niniejszym postępowaniu.
Co do zarzutu dotyczącego sprzeczności w stanowisku Ministra odnoszącym się do oceny, czy skarżący są stroną w sprawie niniejszej podnieść należy, że postępowanie zakończono decyzją odmawiającą wszczęcia na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1994 r. wobec braku po stronie wnioskodawców przymiotu strony tego postępowania w znaczeniu materialnoprawnym. Okoliczność ta nie pozbawiła skarżących możliwości występowania w charakterze stron postępowania w znaczeniu formalnym, złożony przez nich wniosek wymagał oceny pod kątem dopuszczalności wszczęcia na żądanie skarżących postępowania nadzorczego (łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego).
Niezależnie od tego, że organ wskazał przyczyny, dla których nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1994 r., zauważyć trzeba, że kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie niniejszej, w której ocenie podlegała jedynie dopuszczalność uznania skarżących za strony postępowania komunalizacyjnego i w konsekwencji strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Z podniesionych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.