I SA/Wa 905/23

I SA/Wa 905/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.22.2023.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 grudnia 2022 r. nr NW/IV/77200/176/1/09; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.22.2023.BK Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] SA z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 22 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,0554 ha.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Jak ustalono w toku postępowania, w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działki nr [...], przysługiwało Skarbowi Państwa. Z sądowego odpisu aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 1965 r. Rep. [...] wynika bowiem, że działka nr [...] została nabyta przez [...] w K. od osób fizycznych. Powyższy akt notarialny stanowi podstawę wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej, w której figuruje działka nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że działka nr [...] posiadała uprzednio numer [...], jednak w Urzędzie Miasta w M. brak jest dokumentów potwierdzających zmianę numeracji tej działki.
Rozpatrując kolejną przesłanką uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n., tj. pozostawanie nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa, organ wyjaśnił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.).
Minister wskazał, że [...] wywodzi prawo zarządu do spornej nieruchomości z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dnia 24 czerwca 1987 r. znak: [...], dotyczącej naliczenia dla [...] w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu. W ocenie organu, decyzja ta nie potwierdza jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, ponieważ jej treść nie wskazuje, na podstawie jakiego dokumentu nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...]. Ponadto z treści decyzji z dnia 24 czerwca 1987 r. oraz z załącznika do niej nie wynika, jakie dokładnie działki zostały nią objęte, w związku z czym nie można stwierdzić, że działka nr [...] była objęta tą decyzją. Co więcej, Prezydent Miasta [...] poinformował, że decyzja z dnia 24 czerwca 1987 r. dotyczyła opłat rocznych z tytułu zarządu - użytkowania za ogólną powierzchnię, bez wskazywania konkretnych działek. Nie jest też możliwe ustalenie, czy decyzja o opłatach była poprzedzona umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź też decyzją o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd, w formie prawem przewidzianej.
Wobec powyższego, Minister zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości.
[...] S.A. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
b) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Skarżąca spółka zarzuciła również organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w W., co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, jak również, że dokonał właściwej oceny w zakresie braku spełniania jednej z przesłanek zastosowania art. 200 u.g.n.
Zdaniem skarżącej, potwierdzeniem sprawowania przez [...] zarządu nad nieruchomością jest złożona do wniosku decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dnia 24 czerwca 1987 r., dotycząca naliczenia dla [...] w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu.
Skarżąca podniosła, że organ jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie chociażby kwestii tego, czy grunt był w zarządzie [...] wedle stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej spółki o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia
1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,0554 ha. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 200 ust. 1 u.g.n., który ustanawia szczególne zasady stosowane w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Przytoczone przepisy ustanawiają zatem dwie przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez podmioty w nich wymienione prawa użytkowania wieczystego gruntu w omawianym trybie. Po pierwsze, grunt powinien w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego). Po drugie, powinien w tymże dniu pozostawać w zarządzie m.in. państwowych osób prawnych (w niniejszej sprawie przedsiębiorstwa [...]).
Spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, bowiem prawo własności będącej przedmiotem wniosku działki nr [...], przysługiwało Skarbowi Państwa, co wynika z odpisu aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 1965 r. Rep. [...].
Sporne pozostaje natomiast pozostawanie gruntu w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ, oceniając spełnienie tej przesłanki, zasadnie powołał się na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 206 u.g.n., który stanowił upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia m.in. szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Wykonując to upoważnienie Rada Ministrów w § 4 rozporządzenia określiła katalog dokumentów, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Wśród tych dokumentów wymienione zostały m.in.: decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6), a także umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4).
Zarówno argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zarzuty podnoszone przez skarżącą koncentrują się na przydatności dla stwierdzenia prawa zarządu znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dnia 24 czerwca 1987 r. dotyczącej naliczenia dla [...] w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu.
Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko organu, że przedstawiona przez skarżącą decyzja o naliczeniu opłat nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu [...] na spornym gruncie.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 221/23, z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3200/18, z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17).
W rozpoznawanej sprawie w decyzji z dnia 24 czerwca 1987 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat, a także których konkretnie działek dotyczy obowiązek wnoszenia opłat.
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że decyzja z dnia 24 czerwca 1987 r. nie może stanowić dowodu potwierdzającego zarząd [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. na działce nr [...].
Sąd stwierdza jednak, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na znajdującą się w aktach administracyjnych zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. [...]) w dniu 27 stycznia 1965 r. umowę sprzedaży nieruchomości obejmującej parcelę nr [...] o powierzchni 5,54 arów, mocą której wymienione w niej osoby fizyczne sprzedały działkę nr [...] Państwu Polskiemu ([...] w K.). Na podstawie tej umowy dokonano wpisu w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w której wpisany został Skarb Państwa ([...] w K.). Minister odwołał się jednak do treści powyższej umowy jedynie dla stwierdzenia okoliczności, że Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Organy obydwu instancji całkowicie pominęły jednak w swoich rozważaniach, że zgodnie z przywoływanym już § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, stanowi dokument upoważniający organ do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu [...].
Tymczasem w świetle treści znajdującej się w aktach sprawy umowy z dnia 27 stycznia 1985 r., przesłanej organowi I instancji przy piśmie Sądu Rejonowego w T. z dnia 27 grudnia 2021 r., nie budzi wątpliwości, że w dniu zawarcia umowy doszło do nabycia na rzecz Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną gruntu, którego zarówno numer ewidencyjny, jak i powierzchnia potwierdzają, że jest on tożsamy z gruntem będącym przedmiotem wniosku [...] SA w tej sprawie. Okoliczności te powinny zatem zostać wnikliwie rozważone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Organy nie odniosły się do treści umowy sprzedaży w kontekście brzmienia § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Powyższe uniemożliwia Sądowi kontrolę stanowiska organu co do przydatności powyższej umowy dla ustalenia prawa zarządu [...], bowiem stanowisko takie w istocie nie zostało wyrażone w zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji. W konsekwencji należało uznać, że organ naruszył przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, a także prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 1965 r. jest wystarczającym dokumentem dla potwierdzeniem istnienia prawa zarządu [...] na spornej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wyjaśnienie tych okoliczności należeć będzie do organu administracji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem uwag Sądu zawartych powyżej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.