I SA/WA 2541/23

I SA/Wa 2541/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a  par. 1 zd. 1,  art. 200 w zw. z  art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136  par. 1,  art. 138  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 19 października 2023 r., nr KKU-62/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasów Państwowych - Nadleśnictwa D. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 stycznia 2023 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B. - obszar wiejski, w obrębie [...], jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w M. w VII Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w Z. prowadzona jest księga wieczysta nr kw. [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzją Wojewody Mazowieckiego
stwierdzono komunalizację wyżej opisanej działki. Wojewoda uznał, że: działka w ewidencji gruntów figurowała jako las, co przesądza, że grunt miał charakter leśny; jednak 27 maja 1990 r. nie wchodził w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, gdyż te nie legitymowały się żadnym tytułem prawnym i nie nastąpiło też przekazanie w trybie obowiązującej w tym dniu ustawy z 20 grudnia
1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym; Nadleśnictwo D. nie objęło w żaden sposób, czy formalny, czy dorozumiany nieruchomości we władanie, wobec czego nie sprawowało zarządu; przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. znajdowała się w dyspozycji Gminy B.; do takich gruntów ma zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.); przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z 26 czerwca 1989 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie [...].
Odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe Nadleśnictwo D.
Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialną decyzji stanowi art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym: jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w
pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w
dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Komisja podniosła, że podstawową przesłanką komunalizacji jest ustalenie własności Skarbu Państwa. Przesłanka ta wydaje się być bezsporna, jednakże podstawą
ustaleń powinny być całościowe zapisy (także historyczne) z księgi wieczystej, a optymalnie także dokumenty źródłowe (w ewentualnych wcześniejszych księgach), ponieważ w ten sposób można potwierdzić nie tylko to, czy Skarb Państwa był właścicielem 27 maja 1990 r., ale niejako przy okazji można ustalić i to wg stanu na
27 maja 1990 r. inne przesłanki pozytywne lub negatywne komunalizacji, w tym co do należenia (zarządu) lub władania przez określone jednostki. Analogicznie do ksiąg wieczystych odnieść się można do dokumentów źródłowych w ewidencji gruntów oraz w PGL i archiwach.
Komisja wskazała na art. 1 ust 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63 poz. 494 ze zm.), zgodnie z którym państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne.
Komisja wskazała także na treść przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275 ze zm.). Podniosła, że grunty leśne wchodzące 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Wyłączenie z komunalizacji miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. W ocenie Komisji kwestia ta została w sprawie całkowicie pominięta i wymaga uzupełnienia.
W tym kontekście organ powołał fragmenty pisma starostwa powiatowego z 1 czerwca 2022 r., wskazując jednocześnie, że treść pisma z jednej strony mogłaby korespondować z kierunkiem odwołania, a z drugiej strony mogłoby podważać
decyzję i odwołanie.
W ocenie Komisji w sprawie nie usunięto wątpliwości, ponieważ wybiórcze uzasadnienie decyzji, niezebranie kompletnego materiału dowodowego, a wręcz selektywne i niekrytyczne (brak wzajemnej konfrontacji) przedstawienie
zgromadzonego materiału dowodowego może być podstawą twierdzenia, że nie rozpatrzono istoty sprawy. Uzupełnienie tego w postępowaniu II instancyjnym mogłoby
się spotkać nawet z zarzutem rozpoznania od nowa (a nie uzupełnienia postępowania
dowodowego) sprawy co do istoty tylko w jednej instancji, co mogłoby wręcz rażąco naruszać art. 15 kpa. Organ wskazał także na treść przepisów art., 6, 7, 9, 10 § 1, 79a, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Komisja uznała, że rozpoznanie sprawy przez organ II instancji jest niemożliwe, gdyż Wojewoda nie rozpoznał istoty sprawy.
Komisja wskazała, że w ponownym postępowaniu organ powinien wystąpić do
PGL o:
1) jednoznaczne przedstawienie twierdzeń i dowodów co do prawa zarządu PGL nabytego lub możliwego do nabycia przed 27 maja 1990 r. i aktualnego na ten dzień,
2) konkretne wskazanie także ewentualnych osobowych źródeł dowodowych (pracowników, leśniczych etc.) mających wykazać okoliczność jak w pkt 1, w tym co
do ewentualnej możliwości nabycia prawa zarządu (z mocy ustawy) i jego aktualności na 27 maja 1990 r.,
3) jednoznaczne wskazanie lub zaprzeczenie, czy wg PGL sporna działka znajduje
się w pasie i ciągu drogi, która została zaliczona uchwałą do kategorii dróg wojewódzkich;
4) wskazanie (w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3), czy ww. uchwała
jest lub będzie podważana w sposób prawem przewidziany albo w jaki sposób PGL widzi możliwość wykonania ww. uchwały.
Analogiczne wystąpienie co do twierdzeń (przeciwnych), jak powyżej można wystosować także do gminy z uwzględnieniem faktu, że jest to najbardziej lokalny organ administracji publicznej, w dodatku posiadający organy pomocnicze w postaci sołtysów - co zwiększa szansę dokonania pełnych i adekwatnych ustaleń w sprawie. Wystąpienie takie należałoby wystosować do starosty, ale nie pod kątem dokonania przezeń ustaleń (za organ), ale kwerendy i przedstawienia poświadczonych kopii dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę właściwemu organowi I instancji. Podobne znaczenie mogą mieć dokumenty w księgach wieczystych.
Dopiero zebrawszy cały możliwy do zebrania materiał dowodowy, organ I instancji podda go całościowej ocenie najpierw stron, w trybie art. 10 kpa (w tym pod kątem możliwego uzupełnienia), a końcowo własnej, tj. z zachowaniem właściwych norm proceduralnych. Komisja nie wykluczyła także możliwości oględzin, ponieważ za niewystarczające można uznać stwierdzenie na podstawie zdjęć lotniczych w geoportalu, że sporna działka znajduje się w ciągu wąskich działek drogowych łączących dwie drogi publiczne.
Komisja zaleciła aby organ I instancji rozważył fakt, że sporna działka jest wpisana
w księdze wieczystej obok trzech innych, z czego tylko jedna (nie sporna) jest oznaczona jako "las", a reszta jako "działki gruntu". Go więcej sąd wieczystoksięgowy nie wpisał w tej księdze Lasów Państwowych (jako zarządcy tudzież zarządu – ale
nie wpisano nikogo w tym charakterze), chociaż taki wpis jest w powiązanej (ten sam kompleks działek) księdze wieczystej nr [...]. Może to o czymś świadczyć, chociaż pomocna mogłaby być także analiza dokumentów źródłowych, co
w szczególności odnieść należy do aktualnych pism stron, jako zainteresowanych. Punktem wyjścia powinny być bowiem uprzednie dokumenty źródłowe, zwłaszcza związane z ewidencją (rejestrem) gruntów, której zapisy są często błędne, a przynajmniej ogólne i ocenne, że ustawodawca wręcz przewidział systemową instytucję, tzw. modernizacji tej ewidencji.
Sprzeciw od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina B.
Decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez błędne uznanie, że nieruchomość nie podlega komunalizacji, gdyż była z niej wyłączona, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu
Gminy B., a zatem jako mienie Skarbu Państwa należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego decyzja organu I instancji jest prawidłowa;
2. art. 138 § 2 kpa, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy
do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w tym przepisie, tj. przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na
jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał
jego oceny, natomiast organ II instancji władny był na podstawie zebranego materiału wydać decyzję merytoryczną.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i
o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu sprzeciwu.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza
to, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny
do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które
może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Komisja nie odniosła się do całego zebranego
materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji Komisji sprowadza się w przeważającej części do przytoczenia stanowiska organu I instancji, zarzutów odwołania, niektórych dowodów oraz w głównej mierze ogólnych stwierdzeń dotyczących komunalizacji nieruchomości.
Komisja wskazała, że konieczna jest analiza treści wpisów w aktualnej księdze wieczystej i w ewentualnych wcześniejszych księgach, celem ustalenia własności Skarbu Państwa na datę istotną w sprawie, a przy okazji ustalenie innych przesłanek pozytywnych i negatywnych komunalizacji, w tym co do należenia (zarządu) lub władania przez określone jednostki (bez wskazanie jakich). Pomijając już, że z powołanej przez organy księgi wieczystej dotyczącej spornej działki wynika wpis
Skarbu Państwa - jako właściciela, na podstawie decyzji z lat 70 - tych, to jednakże dowód ten Komisja mogła przeprowadzić we własnym zakresie. Księgi wieczyste są dostępne w systemie internetowym na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości. Natomiast odnośnie do należenia (zarządu) innej jednostki, to jak sama Komisja wskazuje w końcowych wywodach uzasadnienia decyzji, sporna działka jest wpisana w księdze wieczystej obok innych działek, przy czym działka ta nie jest oznaczona
jako "las", lecz jako "działki gruntu". W przedmiotowej księdze nie zostały wpisane Lasy Państwowe, jako zarządca. Natomiast wpis w księdze [...], dotyczący sąsiednich działek z tego samego kompleksu, jednakże nie będących przedmiotem niniejszego postępowania nie może stanowić o podstawach wpisu w księdze wieczystej dotyczącej działki nr [...], jak i o zarządzie dotyczącym tej działki. Podnieść należy, że wydzielenie przedmiotowej działki oraz działek na terenie, na którym położona jest sporna działka, ich pochodzenie, podziały, oznaczenie i wpisy do ksiąg wieczystych zostały przedstawione także w piśmie Starosty Z. z 1 czerwca 2022 r. Wprawdzie Komisja powoływała powyższe pismo, jednakże nie dokonała jego całościowej analizy.
Odnośnie do prawa zarządu wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od czerwca 2020 r. i nie wykazało, aby prawo takie zostało ustanowione. Natomiast poszukiwanie twierdzeń i dowodów co do możliwości nabycia prawa
zarządu oraz pozyskania ewentualnych osobowych źródeł świadczących o ustanowieniu tego prawa możliwe było do przeprowadzenia w trybie art. 136 kpa, poprzez zlecenie ich przeprowadzenia organowi I instancji i w zależności od efektów pozyskanych dowodów organ odwoławczy mógł wydać stosowną decyzję.
Komisja uznała, że konieczne jest "jednoznaczne wskazanie lub zaprzeczenie, czy wg PGL sporna działka znajduje się w pasie i ciągu drogi, która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich". Otóż skarżący nigdy nie twierdził, że w dacie istotnej
dla komunalizacji, przez sporną działkę przebiegała droga wojewódzka, lecz droga gminna. Jak wynika z akt sprawy, w tym pisma Burmistrza Miasta i Gminy B. z
23 czerwca 2022 r. i załącznika graficznego drogi gminnej według stanu na 27 maja 1990 r., dołączonego do tego pisma przedmiotowa działka położona jest w ciągu
drogi publicznej T. – S. i uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z 26 czerwca 1989 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy B. Skoro była zaliczona do kategorii dróg publicznych - gminnych, to Komisja powinna odpowiedzieć na pytanie, czy w tej sytuacji droga mogła pozostawać w zarządzie Lasów Państwowych, czy też była zarządzana przez właściwą jednostkę drogową stopnia podstawowego. Nie dokonała w tym kontekście analizy pisma Burmistrza Miasta i Gminy B. z 23 czerwca 2022 r. Organ odwoławczy nie odniósł się także do opisu taksacyjnego lasu z 1 października 1970 r., w którym wskazano drogi publiczne i załączonej do niego mapy gospodarczej Nadleśnictwa Z., przedstawiającej przebieg drogi także w październiku 1970 r. Nie ocenił, że to na wniosek Nadleśnictwa D. zatwierdzono w 2005 r. projekt podziału geodezyjnego działki nr [...] celem wydzielenia dróg.
Niezrozumienie jest stanowisko Komisji dotyczące zwrócenia się do PGL, czy uchwała w przedmiocie zaliczenia drogi do drogi gminnej będzie przez tę stronę podważana. Uchwała była podjęta w 1989 r. Komisja nie wskazała, w jakim trybie mogłaby być obecnie podważona.
Odnośnie do ewentualnych oględzin nieruchomości to, dowód ten mógł organ odwoławczy przeprowadzić w trybie art. 136 § 1 kpa, zlecając przeprowadzenie go organowi I instancji.
Zważyć należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość zastosowania art. 136 § 1 kpa, to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie, nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero,
gdy okaże się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego
będzie niewystarczające, organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy.
Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa.
Dlatego Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ppsa oraz art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.