I SA/Wa 880/13

I SA/Wa 880/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Jolanta Dargas
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1/14 - Wyrok NSA z 2015-09-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. nr [...].
Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy O. przejął na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone w obrębie wsi M., w tym działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność E. i J. małż. K.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. E. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. W uzasadnieniu podniósł m.in., że z przejęcia na rzecz Państwa wyłączono zabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha jako niezbędną do korzystania z budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Wskazał, że wnioskodawcom przydzielono do bezpłatnego używania działkę nr [...] o pow. [...] ha. Badając sprawę Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niezgadzając się z powyższą decyzją E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy, której zarzuciła naruszenie m.in. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "brak w wydanej decyzji uzasadnienia faktycznego, w zakresie zarzutu uchylenia się wnioskodawczyni od jej oświadczenia woli, poprzez wyrażenie przez nią zgody w roku 1987 na przekazanie obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...] gmina O. na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę". Jak również naruszenie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie".
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 roku.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Ponadto, z przekazanego gospodarstwa rolnik mógł wyłączyć i zachować na własność działkę gruntu, na której wzniesione były budynki lub jej część, a także inwentarz żywy i martwy - z którego to prawa małżonkowie J. i E. K. skorzystali wyłączając z przekazania nieruchomość oznaczoną działką nr [...] o pow. [...] ha zachowując jej własność oraz otrzymując do bezpłatnego użytkowania działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Minister podniósł, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło na wniosek J. i E. małż. K. zgodnie z ich żądaniem - przekazania gospodarstwa rolnego we wsi M. na własność Państwa w zamian za przyznanie praw do emerytury, z uwagi na brak zainteresowanych jego nabyciem następców. Jednocześnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 1987 r. E. K., córka J. i E. K. złożyła oświadczenie, iż nie wyraża chęci przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach. Tym samym w ocenie organu przejęcie to nastąpiło zgodnie z ww. przepisem ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
W związku z powyższym zdaniem Ministra niesłuszne jest twierdzenie skarżącej, że organ wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, dotyczącego kwestii uchylenia się od oświadczenia woli w przedmiocie przekazania działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa, Minister stwierdził, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wskazał, że kwestie dotyczące uchylenia się od skutków oświadczenia woli wyrażonego pod wpływem błędu, mogą być przedmiotem rozpatrywania w sprawach cywilnoprawnych, natomiast przedmiotowa sprawa badana jest w trybie postępowania administracyjnego, które nie przewiduje zmiany decyzji administracyjnej w wyniku uchylenia się strony od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Podniósł, że organ administracji może badać sprawę weryfikując decyzję pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami, ustalając, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa mogące skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. A orzeczenie wydaje w oparciu o fakty, które uznał za udowodnione. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią zaś dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wskazała, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] września 1987 r. który stanowi, że przedmiotem przejęcia jest nieruchomość o pow. [...] ha obejmująca działki nr [...], [...] oraz [...] położona we wsi M. Protokół ten został podpisany przez wnioskodawcę J.K., a organ administracji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał to jako dowód, że wnioskodawca miał świadomość, które grunty przekazuje na rzecz Państwa. Wskazał również, że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. w punkcie 3 i 4 zostały wymienione działki nr [...] i [...] jako wyłączone z przekazania Państwu. Zatem z treści decyzji wprost wynika, że pozostała część gospodarstwa rolnego, w tym i działka nr [...] przekazywana jest na rzecz Państwa. J. i E. małż. K. zostali prawidłowo pouczeni o możliwości wniesienia odwołania do Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Zatem w ocenie Ministra trudno wymagać od organu prowadzącego postępowanie o dodatkowe wyjaśnianie kwestii oczywistych, takich jak ta, że przejęcie na Skarb Państwa objęło wszystkie grunty wnioskodawców z wyjątkiem tych, które zostały wyłączone spod tego przejęcia. J. i E. małż. K. nie skorzystali z możliwości wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r., tym samym organ uznał, że godzili się z treścią tej decyzji, która w pełni zadośćuczyniła ich żądaniu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za uzyskanie prawa do emerytury.
Konkludując Minister stwierdził, że nie daje wiary zarzutowi skarżącej, że "nie miała świadomości, iż traci własność tej działki". Podnosząc, że niniejszy zarzut, podniesiony po niespełna dwudziestu latach od wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nie zasługuje zatem na uznanie.
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania:
1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie nieprawidłowego przeprowadzenia oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającego na pominięciu przez organ administracji publicznej faktu dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przez małżonka skarżącej – J. K. bez jej zgody (E. K.), co stanowi ''konsekwencję dla dalszych uchybień postępowania, w tym podstawę do stwierdzenia nieważności Decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. nr [...], w oparciu o art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a.;
2. art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w postępowaniu drugoinstancyjnym, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w konstytucyjnie zapewnionym prawie do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi także obrazę dla standardów procedury administracyjnej, gwarantowanych w art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji;
3. art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do uchybienia maksymalnych ustawowych terminów dla załatwienia sprawy administracyjnej bez podania przyczyny takiego stanu rzeczy, w wyniku czego skarżąca była w niepewności związanej z rozstrzygnięciem dotyczącym należnych jej praw względem przedmiotowej nieruchomości i nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu;
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 i art. 37 § 1 pkt. 1 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, poprzez ich niezastosowanie, w następstwie braku zgody skarżącej na rozporządzenie wspólną nieruchomością wchodzącą w skład majątku dorobkowego małżonków, wskutek czego decyzja administracyjna Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 1987 r. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie została pozbawiona przez organ administracji publicznej - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mocy obowiązywania, godząc tym samym w podmiotowe prawo współwłasności skarżącej względem spornej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu.
Przesłanką stwierdzenia nieważności, rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy, było to czy została wydana decyzja z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".
Ponadto wskazać należy, iż rozpatrując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie orzeka w sprawie na nowo, lecz ogranicza się do oceny, czy wydana decyzja narusza prawo w sposób rażący. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przy tym ustalenie czy, organ orzekający na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, organ w postępowaniu nadzorczym prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by przyjęta ocena prawna w tym zakresie naruszała przepisy prawa, a tym bardziej by w tym przypadku doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy O., działając na wniosek E. i J. małż. K., przejął na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone w obrębie wsi M., w tym działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność ww. Ponadto, z przejęcia na rzecz Państwa wyłączono zabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha jako niezbędną do korzystania z budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Wnioskodawcom przydzielono do bezpłatnego używania działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Decyzja nie naruszała, jak słusznie przyjęły organy, obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować na własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich części, a także inwentarz żywy i martwy. O wielkości działki, a także ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji (art.57). Rolnik który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o pow. nie przekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o pow. 0,3 ha (art. 56 ust. 2).
E. i J. małż. K. pozostawiono na własność działkę, na której znajdowały się ich budynki, której wielkość była wystarczająca do korzystania z tych budowli. Organ nadzorczy słusznie zatem wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów z uwagi na nie pozostawienie wnioskodawcom dodatkowo gruntu o pow. [...] ha (tj. działki nr [...]).
Przekazanie gospodarstwa nastąpiło na wniosek J. i E. małż. K., zgodnie z ich żądaniem - przekazania gospodarstwa rolnego we wsi M. na własność Państwa w zamian za przyznanie praw do emerytury, z uwagi na brak zainteresowanych jego nabyciem następców. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 1987 r. E.K., córka J. i E. K. złożyła oświadczenie, iż nie wyraża chęci przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach.
Początkowo skarżąca powoływała się na wady oświadczenia woli. Podnosząc, że nie została poinformowana, a tym samym wprowadzona w błąd, o możliwości zachowania na własność działki nr [...], przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień do renty. O możliwość zachowania przedmiotowej działki, wnioskodawczyni miała dowiedzieć się we wrześniu 2005r., gdy jej córka E. M. skierowała wniosek do Starosty [...] o nieodpłatne przekazanie własności ww. działki.
Argumentacja ta została przez skarżącą zmieniona w toku postępowania (na etapie skargi do WSA), tym nie mnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2001r., sygn. akt II SA 2142/00 orzekł, że: "Nie są przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 Kodeksu cywilnego". Stanowisko to należy uznać za jednolite w orzecznictwie, czego wyrazem jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Sz 217/12, w którym orzeczono, że: "1. Za błędne uznać należy stanowisko, że skuteczne jest odwołanie oświadczenia woli, które nastąpiło po wywołaniu skutków prawnych w postaci decyzji administracyjnej. 2. Wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym".
Kolejno, skarżąca podnosiła, że na protokole zdawczo - odbiorczym nieruchomości rolnej widnieje podpis tyko J. K., który nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości, objętej małżeńską wspólnością majątkową. Okoliczność ta świadczy, zdaniem skarżącej, o braku jej zgody na przekazanie działki nr [...]. W ocenie skarżącej przekroczony został, zatem zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 37 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Podkreślić należy, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło na wniosek J. i E. małż. K. zgodnie z ich żądaniem. Ponadto, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 1987 roku stała się ostateczna wskutek nie wniesienia odwołania przez skarżącą. Protokół zdawczo-odbiorczy miał natomiast charakter techniczno-porządkowy i brak podpisu skarżącej na ww. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca powinna być świadoma zakresu złożonego wniosku oraz tego, jaki jest zakres decyzji z dnia [...] września 1987r., zwłaszcza, że decyzja wymieniała działki nr [...] oraz [...] jako jedyne pozostawione wnioskodawcom. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Ponadto, z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Decyzja z dnia [...] września1987r. nie naruszała natomiast prawa, w tym przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członów ich rodzin.
Należy przy tym podnieść, że strona w żaden sposób nie była pozbawiona przez organy możliwości działania w postępowaniu nadzorczym (art. 10 k.p.a.). Skarżąca w toku całego postępowania mogła wypowiadać się, co do zebranych dowodów i materiałów. Natomiast czas prowadzonego postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie nie stanowi elementu poddanego kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270).