I SA/Wa 873/25

I SA/Wa 873/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz- Kluj, sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi Akademii Sztuk Pięknych im. Jana Matejki w Krakowie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 marca 2025 r. nr DPL-III.025.1.25.2025.PM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 marca 2025 r., nr DPL-III.025.1.25.2025.PM Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ") - po rozpoznaniu wniosku Akademii Sztuk Pięknych (dalej: "wnioskodawca" "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 2 sierpnia 2024 r., nr DPL-III.025.1.28.2020.JW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Decyzja Ministra z 5 marca 2025 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Decyzją z 18 listopada 2014 r., nr DP-II-461-14-12-BJ/14, L dz. 3551, Minister Gospodarki (poprzednik prawny Ministra Rozwoju i Technologii) utrzymał w mocy własną decyzję z 22 maja 2014 r., nr DP-II-461-14-12-AB/14, Ldz. 1517, w której w pkt I - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. - stwierdził nieważność orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w zakresie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] i S-ka – [...], ul. [...], w części, w jakiej orzeczenie to dotyczy 2/3 udziałów A. G., I. G. oraz M. G. w prawie własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], objętej liczbą wykazu hipotecznego [...], Gmina Katastralna [...], Sąd Grodzki Kraków, w skład której wchodziły parcele oznaczone liczbami katastralnymi [...] oraz [...], stanowiące aktualnie części działek: nr [...], obręb [...], KW [...] oraz nr [...], obręb [...], KW [...] - w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb [...], KW [...]; natomiast w pkt II - działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. - stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r., w części, w jakiej orzeczenie to dotyczy 2/3 udziałów A. G., I. G. oraz M. G. w prawie własności do nieruchomości opisanej w pkt I, w której skład wchodziły parcele oznaczone liczbami katastralnymi [...] oraz [...], stanowiące aktualnie części działek: nr [...], obręb [...], KW [...] oraz nr [...], obręb [...], KW [...] - w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb [...], KW [...].
Zgodność z prawem powyższej decyzji została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/15, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2340/15.
Wnioskiem z 12 czerwca 2015 r., Prezydent Miasta Krakowa - działający w imieniu Gminy Miejskiej w Krakowie oraz Skarbu Państwa - wniósł, na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., skargę o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej ww. decyzją Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r. Jako podstawę wznowienia podano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702; dalej: "wyrok TK z 12 maja 2015 r.), orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy prawa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca wskazał, że do wydania ww. decyzji z 18 listopada 2014 r. doszło 65 lat po wydaniu decyzji nacjonalizacyjnej, w związku z tym zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. - przy uwzględnieniu, że "zakres przedmiotowy art. 145a § 1 k.p.a. obejmuje ostateczne decyzje, których treść w części lub całości jest zdeterminowana niekonstytucyjnym przepisem".
Postępowanie z ww. wniosku z 12 czerwca 2015 r. zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem była skarżona decyzja Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r.
Decyzją z 22 października 2020 r., nr DP-III.025.1.28.2020.JW Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił uchylenia ww. decyzji Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 22 maja 2014 r. wskazując, że przywoływany przez wnioskodawcę wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ww. przedmiotową decyzją Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r.
Wnioskiem z 6 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 października 2020 r.
W toku postępowania odwoławczego organ prowadzący postępowanie powziął informację o śmierci jednej ze stron postępowania, tj. J. G. W wyniku czynności wyjaśniających ustalono, że w dniu wydania ww. decyzji z 22 października 2020 r. J. G. nie żył - data i miejsce zgonu: [...] września 2020 r., Izrael, zaś następcą prawnym ww. zmarłej strony jest D. G., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt. VI Ns 322/22/S/.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 9 lutego 2024 r., nr DP-IIL025.1.31.2020.PM/24 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 października 2020 r., nr DP-III.025.1.28.2020.JW i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji, zobowiązując jednocześnie organ orzekający do zapewnienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu następcy prawnemu J. G., tj. D. G., zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. oraz do odniesienia się do zarzutów Prezydenta Miasta Krakowa zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 6 listopada 2020 r.
Powołaną na wstępie decyzją z 2 sierpnia 2024 r., nr DP-III.025.1.28.2020JW Minister Rozwoju i Technologii, we wznowionym postępowaniu, odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r., nr DP-II-461-14-12-BJ/14 utrzymującej w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 22 maja 2014 r., nr DP-1I-461-14-12-AB/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Po rozpoznaniu wniosku Akademii Sztuk Pięknych w Krakowie o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z 5 marca 2025 r., nr DPL-III.025.1.25.2025.PM utrzymał w mocy własną decyzję z 2 sierpnia 2024 r.
Minister podkreślił, że wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek weryfikacji stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy raz już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to zatem tryb postępowania, w którym następuje odstępstwo od, przewidzianej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej, merytorycznej decyzji.
Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W dniu 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt P 46/13, w którym orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister zaznaczył, że w uzasadnieniu ww. wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny określił charakter wydawanego przez siebie orzeczenia wskazując, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie konstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Organ podniósł, że wnioskodawca odwołuje się do tej samej części uzasadnienia wyroku Trybunału (tj. pkt 10.6.), akcentując przy tym stwierdzenie, że interpretacja stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w przedmiotowym wyroku z 12 maja 2015 r. dokonana przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie jest nieprawidłowa w zakresie w jakim pomija interes Skarbu Państwa czy Gminy. W tym miejscu Minister podkreślił, że przedmiotowy wyrok odnosi się jednak niewątpliwie do konkretnej sprawy, na gruncie której wydany został ww. wyrok Trybunału, na co zwraca uwagę stwierdzenie, którym rozpoczyna się ta część uzasadnienia wyroku. W odniesieniu do pozostałych spraw należy mieć na uwadze wyraźne zastrzeżenie w przytoczonym powyżej fragmencie uzasadnienia wyroku Trybunału o tym, że ogłoszenie tego wyroku nie powoduje zmiany normatywnej. Ponadto w kolejnym punkcie uzasadnienia Trybunał wskazuje, w odniesieniu do realizacji wyroku, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Minister zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Dalej Minister zaznaczył, że przed nowelizacją k.p.a., która nastąpiła ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) art. 156 § 2 k.p.a. stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. Organ podkreślił, że decyzja Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 22 maja 2014 r. została wydana w szczególności na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który upoważniał organ do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r.
Minister podniósł, że - mając na uwadze wskazaną podstawę prawną wydania ww. decyzji Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r. - dokonał oceny zaistnienia przesłanki z art. 145a k.p.a., polegającej na ustaleniu, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczy sprawy rozstrzygniętej przedmiotową decyzją. Stwierdził, że w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie oznaczył charakter tego orzeczenia: "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym". W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego podobnie, Jak wyroki interpretacyjne nie uchylają przepisu prawnego, nie wywołują skutku określonego w art.190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, chociaż rodzą obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Organ administracji publicznej nie może uzupełnić powstałej w wyniku takiego orzeczenia luki prawnej w ramach udzielonych mu kompetencji stosowania prawa. Oznacza to, że zarzuty oparte na stwierdzeniu naruszenia przez Ministra zasady praworządności są nieuzasadnione.
Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W tej perspektywie omawiany wyrok Trybunału odwołuje się także do jego dotychczasowego dorobku orzeczniczego o tym, że kwestionowanie ostateczności orzeczeń administracyjnych może nastąpić, kiedy zachodzi potrzeba przyznania pierwszeństwa określonej wartości konstytucyjnej, jednak nastąpi to - zgodnie z tytułem i myślą przewodnią pkt 10 uzasadnienia tego wyroku - w drodze wyjątku od zasady. Tak relacja oznacza w szczególności konieczność przyjmowania zawężającego rozumienia oraz ram stosowania tego wyjątku. Niezbędne jest więc zbadanie proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu (zob. pkt 8.4. uzasadnienia wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 oraz wyrok NSA w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1916/15).
Minister podkreślił, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja nacjonalizacyjna objęta postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy przez jednostkę, tj. obywatela. Z uwagi na to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzjom nacjonalizacyjnym, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę ich trwałości o jakiej mowa w wyroku Trybunału z 12 maja 2015 roku. Wobec tego na aprobatę zasługuje wniosek zaskarżonej decyzji, że charakter nabycia własności nieruchomości uzasadnia odmowę przyznania bezwzględnej ochrony trwałości wskazanej sytuacji prawnej, w szczególności, gdy nabycie to odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, o czym Minister Gospodarki orzekł w decyzji z 18 listopada 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 22 maja 2014 r.
W konsekwencji, zdaniem Ministra, nie zostały naruszone przepisy powołane we wniosku o wznowienie postępowania i brak jest podstaw do uznania, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi o możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z 18 listopada 2014 r., nr DP-II-461-14-12-BJ/14 i w konsekwencji wzruszenia tej decyzji. Z uwagi na szczególny charakter przedmiotowego wyroku – zakresowy orzekający o pominięciu prawodawczym, należy stwierdzić, że późniejsza zmiana stanu prawnego nie zmienia jego treści, czy charakteru. Nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ma znaczenie dla spraw wszczętych po 16 września 2021 r., tj. od daty wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej k.p.a., a nie do spraw wszczętych i ostatecznie zakończonych przed wskazaną zmianą stanu prawnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 455/18).
Skargę na decyzję Ministra z 5 marca 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Akademia Sztuk Pięknych w Krakowie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 mógł stanowić podstawę do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia 18 listopada 2014 r. znak DP-11-461-14-12-BJ/14, L.dz. 3551 utrzymującej w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia 22 maja 2014 r. znak: DP-II-461-14-12-AB/14, L.dz. 1517, co miało wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej jej decyzji z 2 sierpnia 2024 r. a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i ustalenie, że przywołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie stanowił w realiach tej sprawy podstawy wznowieniowej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy podstawa, powołana przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania rzeczywiście zaistniała czy też nie. Innymi słowy, czy wyrok ww. Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 może być uznany za wyrok uzasadniający uznanie, iż zaistniała zmiana normatywna art. 156 § 2 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji uwzględniającej treść tego przepisu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1029/17. W wyroku tym wyjaśniono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., którym orzeczono, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może prowadzić, w ramach postępowania wznowieniowego, do uchylenia decyzji organu administracji, stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej. Jest to bowiem wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 k.p.a.
NSA wskazał, że skoro wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował zaś przepisu art. 156 § 2 k.p.a., to tym samym nie spowodował zmiany normatywnej, a nałożył tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania tej kwestii. Powyższe oznacza, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie sądu konstytucyjnego. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał Konstytucyjny nałożył na ustawodawcę jedynie obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. NSA podkreślił, że jak z wynika z treści uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał w swoim rozstrzygnięciu ową "czasowość" powiązał z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie decyzji, co jednak wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu; nawet, jeżeli te skutki mają być wynikiem decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W nawiązaniu do powyższej myśli, Trybunał wskazał na konieczność przeprowadzania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa.
Jak z powyższego wynika, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Z uwagi zaś na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył jedynie, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych wartości konstytucyjnych.
W cytowanym wyroku podkreślono również, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w podobnych sprawach Sąd przyjął, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza więc możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Sąd zwracał przy tym uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi oraz, że dotyczyło ono wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem wyrok ten nie powinien mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, którzy nabyli prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 roku, sygn. akt I OSK 2566/15 i I OSK 2632/15; 8 marca 2016 roku, sygn. akt I 2631/15; 30 marca 2016 roku, sygn. akt I 2486/15; 14 grudnia 2016 roku, sygn. akt I OSK 2623/15; 10 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 1572/16).
Sąd orzekające w przedmiotowej sprawie wskazuje, że możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w związku z zakresowym wyrokiem sądu konstytucyjnego stwierdzającym niekonstytucyjność pominięcia ustawowego ograniczona jest do przypadków, w których Trybunał zrekonstruował określoną normę w sentencji swojego orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. ograniczył się do wskazania, w jakim zakresie art. 156 § 2 k.p.a. uznać należy za niezgodny z Konstytucją. Co więcej, Trybunał wprost wskazał, jak to już wcześniej podnoszono, że nie przesądza, jaki okres czasu uznać należy za sanujący wady określonej decyzji, a co za tym idzie, po upływie jakiego okresu nie będzie możliwe stwierdzenie jej nieważności.
Jednocześnie przypomnieć należy, że decyzja Ministra z 18 listopada 2014 r. była przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wyrokiem tutejszego sądu z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt. I SA 106/15. Co istotne, skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca2017 r., sygn. akt I OSK 2340/15.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione argumenty, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.