I SA/Wa 872/22

I SA/Wa 872/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1; art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 214 a ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 1 par. 1 i  par. 2; art. 3 par. 1 i  par. 2; art. 151; art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi S. P., A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr KOC/6136/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr KOC/6136/Go/21, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 12 sierpnia 2021 r., nr 198/SD/2021, odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...], wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] – cz. (o pow. 0,0275 ha), z obrębu [...].
Powyższa decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nieruchomość [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej również jako "dekret"). Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomość [...] przeszła na własność gminy [...]. Następnie od 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie, nieruchomość [...] stanowi własność Miasta [...].
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z 1 grudnia 1948 r., Nr [...], stosownie do działu I i II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] w m. [...] na [...], wskazano, iż w dniu 5 listopada 1948 r., pod Nr [...] wpłynął wniosek w przedmiocie przepisania tytułu własności parceli budowlanej Nr [...], położonej przy ul. [...], zawierającej powierzchni 1259,49 m. kw. na imię S. S., jako nabytej od W. W. na mocy aktu z dnia 29 października 1948 r. Nr [...], notariusza R. J. w W..
Pismem z 11 grudnia 1948 r. (data wpływu: 29 grudnia 1948 r.), S. S., wniósł o przyznanie za opłatą symboliczną prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...], ozn. hip. ozn. hip. [...], działka [...].
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 16 października 2002 r., sygn. akt [...], orzeczono, że spadek po S. S., zmarłym 10 stycznia 1996 r. w W., na podstawie ustawy nabyli żona M. S. i dzieci: S. P. i A. S. - każde z nich w 1/3 części.
Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. Wydział [...] Cywilny z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], spadek po A. S., zmarłym [...] sierpnia 2007 r. w W., na podstawie ustawy nabyli wprost synowie: A. S. i M. S., po 1/2 części każdy z nich.
Na podstawie z kolei aktu poświadczenia z [...] lutego 2014 r., Repertorium A nr [...], sporządzony przed M. D., notariuszem w W., spadek po M. S., zmarłej [...] sierpnia 2009 r. w W., z mocy ustawy nabyli: córka S. H. P. w udziale wynoszącym 1/2 część spadku, wnuk A. S., w udziale wynoszącym 1/4 część spadku oraz wnuk M. S., w udziale wynoszącym 1/4 część spadku. Niniejszy akt poświadczenia dziedziczenia został zarejestrowany w systemie informatycznym do prowadzenia rejestru Aktów Poświadczenia Dziedziczenia utworzonym przez Krajową Radę Notarialną w dniu [...] lutego 2014 r., za numerem [...].
Po rozpoznaniu wniosku S. S. z 11 grudnia 1948 r., decyzją z 12 sierpnia 2021 r., nr [...], Prezydent odmówił S. P., A. S. oraz M. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...], wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] – cz., z obrębu [...]. Jednocześnie Prezydent wskazał, że rozpoznanie wniosku dekretowego odnośnie pozostałej części dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działa nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] - cz., z obrębu [...], nastąpi odrębną decyzją. Organ I instancji podkreślił, że objęta rozstrzygnięciem część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 0,0275 ha, stanowi aktualnie własność m. [...], i w ewidencji gruntów oznaczona została użytkiem "dr" - drogi (droga powiatowa nr [...] - ulica [...] w W.). Wskazano jednocześnie, że z uwagi na zróżnicowany stan prawny gruntów wchodzących w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], działka nr [...], odnośnie pozostałej części nieruchomości (działki nr [...]), rozstrzygnięcie w tej części nastąpi odrębną decyzją. Prezydent podniósł następnie, że aktualnie teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. poz. [...]). Zgodnie z zapisami powołanego planu, wskazana część nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9 KDZ - droga zbiorcza. Przeznaczenie terenu określono jako: tereny ulic (dróg publicznych) oraz teren Inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna. Organ I instancji wskazał zatem, że w myśl art. 214a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Mając na uwadze określone w art. 6 pkt. 1 ww. ustawy cele publiczne, którymi są m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, Prezydent uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku dekretowego S. S. z 11 grudnia 1948 r. w zakresie nieruchomości [...] wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...].
Odwołanie od powyżej decyzji Prezydenta złożyli S. P., A. S. oraz M. S..
Zaskarżoną decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr KOC/6136/Go/21, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 12 sierpnia 2021 r., nr 198/SD/2021.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że aktualnie rozpoznanie sprawy prowadzonej z wniosku dekretowego odbywa się w oparciu o przepis art. 7 dekretu, z uwzględnieniem przepisu art. 214a ust. 1 pkt. 1-12 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Organ podniósł, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi katalog celów publicznych, a zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Ustawą z dnia 17 września 2020 r. (która weszła w życie 20 października 2020 r.) o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1709) dodano do art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustęp 2, zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych.
Kolegium potwierdziło następnie prawidłowość ustaleń organu I instancji co do tego, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 21 października 2010 r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9 KDZ - droga zbiorcza. Przeznaczenie terenu określono jako: tereny ulic (dróg publicznych) oraz teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna.
Kolegium wyjaśniło, że powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. A zatem z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które wystąpili właściciele dekretowi, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu nie zawierają odpowiednika art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Na tej podstawie Kolegium uznało, że norma zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a z taką sytuacją zdaniem Kolegium mamy do czynienia w tej sprawie.
Wobec ustalenia, że część nieruchomości objęta wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. hip. [...], działka [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9 KDZ - droga zbiorcza, dla którego przeznaczenie określono jako: tereny ulic (dróg publicznych) oraz teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna, brak buło zdaniem Kolegium, możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. P., A. S. oraz M. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adw. A. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie jedynie o części nieruchomości, której dotyczył wniosek poprzednika prawnego Skarżących, chociaż ani pierwotny wnioskodawca ani też Skarżący nie ograniczali swego żądania tylko do części nieruchomości i nigdy nie przejawiali woli rezygnowania z uzyskania uprawnień do całej nieruchomości objętej działaniami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U nr 50 poz. 278);
2) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez uznanie, że przeznaczenie w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu nieruchomości, o oddanie której osoby uprawnione ubiegały się od 73 lat, jest w ogóle bez znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, i wzgląd ten nie zasługiwał w przekonaniu organu drugiej instancji na ustosunkowanie się w decyzji mimo podniesionego w odwołaniu Skarżących zarzutu;
3) art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że wszystkie reguły postępowania w zakresie wyjaśnienia sytuacji związanej z przeznaczeniem części dawnej nieruchomości [...] zostały spełnione w taki sposób, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o oddaniu tej części nieruchomości Skarżącym przez co pozbawieni oni zostali nie tylko uprawnień do tego fragmentu nieruchomości ale też i uprawnień pozwalających na dochodzenie stosownego odszkodowania za wydzielenie części nieruchomości pod drogę publiczną.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz uchylenie decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), który reguluje kwestie związane z negatywnymi przesłankami ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] objętej działaniem dekretu. Przepis ten stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na: 1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6; 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich; 3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu; 4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 50%; 5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; 6) zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 oraz z 2021 r. poz. 11 i 1243); 7) przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury; 8) położenie gruntu w ramach publicznego kompleksu wypoczynkowego lub rekreacyjnego lub terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098); 9) ustanowienie lub przeniesienie na rzecz osób trzecich praw rzeczowych na gruncie, budynku lub ich części albo oddanie nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego - bez względu na czas trwania stosunku cywilnoprawnego z osobą trzecią; 10) przeszkody powodujące, iż ustanowienie użytkowania wieczystego oraz własności budynku lub innego urządzenia powodowałyby sprzeczność z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym tych praw; 11) niemożność pogodzenia z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich; 12) przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych (art. 214a ust. 2 u.g.n.).
Celem cytowanego powyżej art. 214a u.g.n. jest umożliwienie organowi wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu nieruchomości [...] w przypadkach wymienionych w tym przepisie, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Dotychczas bowiem decydujące znaczenie dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji, co oznacza że przepis art. 214a u.g.n. ma zastosowanie również do niniejszej sprawy.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny: "(...) regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a pkt 1 i 2 u.g.n. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny." – uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3794/18.
Oznacza to, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 214a ust. 1 pkt 1-12 u.g.n. uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...]. Co istotne ww. przesłanki negatywne z art. 214a u.g.n. mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Warto w tym miejscu podnieść, że względem przepisu art. 214a u.g.n. Trybunał Konstytucyjny dokonał ocenie jego konstytucyjności w wyroku z 19 lipca 2016 r., KP 3/15 i uznał m.in., że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał odniósł się szerzej do przepisów art. 214a u.g.n. i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela - po pierwsze - do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i - po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 u.g.n. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n., Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to - tym bardziej - mogą stanowić podstawę nie uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ocenie Trybunału, skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał więc, że realizacja celu publicznego - w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Odmowę tą należy jednak badać w każdym konkretnym przypadku. Trybunał stwierdził również, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego spornych nieruchomości. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią bowiem wartość konstytucyjną.
Oczywistym jest, że droga publiczna, która jak słusznie zauważyły organy służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego, nie może być traktowana jako obiekt przynależący osobie prywatnej, co wykluczało tym samym możliwość przyznania prawa własności czasowej na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Okoliczność ta była już zresztą wielokrotnie sygnalizowana przez orzecznictwo sądowoadministarcyjne, które z tej przyczyny m. in. stało na stanowisku, iż właściciel nieruchomości [...] nie może dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy na nieruchomości tej urządzono drogę publiczną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11).
Jak wynika z pisma Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z 3 sierpnia 2020 r. przedmiotowa działka nr [...], z obrębu [...], znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 21 października 2010 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. poz. [...]) – symbolem 9 KDZ (droga zbiorcza). Przeznaczenie terenu określono jako: tereny ulic (dróg publicznych) oraz teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia organów oraz treść art. 6 pkt 1 u.g.n., który definiuje jeden z celów publicznych jako wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego określona w art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n., o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Za niezasadne uznać zatem należało zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd nie podzieli również zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy wydając decyzje nie naruszyły bowiem wskazanych przepisów k.p.a. Organy obu instancji poddały także należytej ocenie wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarżących. Powyższy pogląd organów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego wydania przez Prezydenta decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a. (jedynie w zakresie części aktualnej działki nr [...] o pow. 0,0275 ha, z pominięciem pozostałej części dawnej nieruchomości [...] – części aktualnej działki nr [...]), Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowi to istotnego naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie, na gruncie przytoczonego przepisu podkreśla się, że jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2021). Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się przede wszystkim z charakterem przedmiotu postępowania, o którym można orzec w częściach z uwagi na jego podzielny charakter. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z taką sytuacją. Zauważyć przyjdzie, że przepis art. 214a ust. 2 u.g.n. stanowi, że ust. 1 art. 214a stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych.
Natomiast jak wynika z zalegającej w aktach sprawy mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości [...], sporządzonej 30 listopada 2020 r. przez geodetę uprawionego A. K., część aktualnej działki nr [...] przeznaczona na drogi publiczną (ul. [...] w W.) zawiera się w powierzchni 0,0275 ha, natomiast pozostała część tejże działki o pow. 0,0984 ha nie jest przeznaczona na wskazany cel publiczny. Obie części przedmiotowej działki nr [...] zostały precyzyjnie wydzielone i nakreślone przez geodetę na mapie podziałowej. Prezydent rozstrzygnął następnie niniejszą sprawę co do jej istoty (w części dotyczącego obecnej działki nr [...] o pow. 0,0275 ha) w granicach żądania określonego wnioskiem dekretowym zaznaczając jednocześnie, że rozpoznanie wniosku dekretowego odnośnie pozostałej części dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działa nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], nastąpi odrębną decyzją.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy prawidłowe było wydanie decyzji częściowej przez Prezydenta, skoro możliwe było rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kolejno o poszczególnych częściach nieruchomości [...], na co pozwala również przepis art. 214a ust. 2 u.g.n.
Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organy Sąd wyjaśnia, że Skarżącym przysługiwały stosowne środki ochrony prawnej pozwalające dyscyplinować organ, który ich zdaniem dopuszczał się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć należy, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy p.p.s.a., która art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący nie zdecydowali się skorzystać z powyższej instytucji pomimo korzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Skarżący składali ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy terminie przez Prezydenta, które jednak nie zostały uwzględnione przez Kolegium (vide: postanowienia Kolegium z 13 grudnia 2021 r. oraz 29 maja 2020 r.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.