I SA/Wa 860/23

I SA/Wa 860/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 1 ust. 1 i  art. 13
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 46
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6,7,11,77 par. 1,80 i 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lutego 2023 r. nr DNI.sp.621.56.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 20 lutego 2023 r. znak DNI.sp.621.56.2022 uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 28 listopada 2022 r. znak NWXVa.7510.112.2022 i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., przez Gminę [...] (dalej jako "gmina") prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , w obrębie ewidencyjnym [...] , składającej się z dz. [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z 28 listopada 2022 r., po wszczęciu z urzędu postępowania, na podstawie art. 13 ust. 2-4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 514 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez gminę nieruchomości rolnej składającej się z dz. [...] i [...] . Wskazał, że wykorzystywanie tych gruntów jako rowy nie stoi na przeszkodzie ich komunalizacji, ponieważ są one funkcjonalnie powiązane z przyległymi gruntami rolnymi. Stwierdził, że na dzień 30 czerwca 2000 r. zgodnie z treścią miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 2 grudnia 1994 r. oraz analizą załącznika graficznego tego planu, ww. działki położone były na terenie oznaczonym symbolami planu "Ł6RS" - strefa kompleksów sadów i plantacji roślin, "KK" — strefa komunikacji kolejowej i "Ł1E2" - strefa obejmuje tereny dolin i cieków układu fizjograficznego miasta, tworzonego przez dolinę rzeki [...] oraz potoków: [...],[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] i [...] . Funkcją generalną strefy jest wentylacja miasta oraz odbiór wód opadowych przy zachowaniu ciągłości środowiska przyrodniczego zieleni łęgowej, ochronie zadrzewień i wód powierzchniowych oraz naturalnego ukształtowania terenów. Oprócz funkcji bioklimatycznej na niektórych terenach strefy przewidywana jest również funkcja rekreacyjna. Tereny strefy są również miejscem i urządzeń do odprowadzania i oczyszczania ścieków. Wojewoda zwrócił następnie uwagę, że w dniu 30 czerwca 2000 r. dz. [...] i [...] sąsiadowały przede wszystkim z gruntami rolnymi oraz że "stanowiły rów melioracyjny służący do odwadniania meliorowanego terenu,
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
a w przypadku suszy miały także możliwość czasowego nawadniania otaczającego terenu, a zatem w rozumieniu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", mogą być potraktowane jako nieruchomość rolna ze względu na funkcjonalne powiązanie z przyległymi gruntami rolnymi. Zgodnie przy tym z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r., rowy (odwadniające i nawadniające) zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Urządzeniami melioracji wodnych, w rozumieniu art. 90 ww. ustawy, są natomiast urządzenia służące m.in. do polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Zdaniem Wojewody, rowy przebiegające w terenach rolnych należy więc zaliczyć do nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 K.c., bowiem nieruchomość rolna w przepisie tym zdefiniowana została od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Definicja ta nie odwołuje się do zapisów użytków w ewidencji gruntów, ale do faktycznego lub potencjalnego wykorzystania nieruchomości dla gospodarki rolnej. Wojewoda wyjaśnił, że pojęcia nieruchomości rolnej i gruntu rolnego w świetle przepisów Kodeksu cywilnego są synonimami, co wynika z art. 461 K.c. Natomiast odrębne definicje gruntu rolnego zawarte zostały w innych aktach prawnych. Przykładem jest chociażby ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), według której gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty, m.in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 461) w art. 2 wskazuje, że pod pojęciem użytków rolnych należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. W aktach sprawy znajduje się przy tym pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] Sekcja Zamiejscowa
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
w [...] z 21 lipca 2022 r. nr [...] , z którego wynika, że dz. [...] i [...] nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda stwierdził więc na podstawie zgromadzonego materiału, że spełnione są wszystkie warunki określone w art. 1 i art. 13 ustawy oraz w art. 461 K.c., by przedmiotowa nieruchomość gruntowa została uznana jako nieruchomość rolna.
W odwołaniu od powyższej decyzji gmina podniosła, że przedmiotowe działki nie są nieruchomością rolną, a więc nie mogły podlegać nabyciu przez gminę w tym trybie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto fakt, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest właścicielem tych działek nie oznacza jeszcze, że nie powinno ono tymi wodami administrować, skoro aktualne zapisy użytku gruntowego tych działek to "Wp" – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zgodnie bowiem z art. 211 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, zaś zgodnie z art. 212 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie w odniesieniu do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych.
Minister decyzją z 20 lutego 2023 r. uchylił decyzję Wojewody z 28 listopada 2022 r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., przez gminę prawa własności przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w myśl art. 13 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy, jednym z koniecznych warunków nabycia własności nieruchomości przez gminę było to, by w dniu 30 czerwca 2000 r. była ona nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 K.c. Stosownie zaś do art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Tymczasem w rejestrze gruntów, według stanu istniejącego w dniu 30 czerwca 2000 r., dz. [...] i [...] określone były jako wody śródlądowe płynące – "Wp". Z § 27 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), będącego ostatnim obowiązującym rozporządzeniem przed 30 czerwca 2000 r., wynika, że wody
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
śródlądowe płynące zostały zakwalifikowane do wód. Grunty takie nie były zatem nieruchomościami rolnymi. Ponadto Starosta [...] w piśmie z 7 listopada 2022 r. wskazał, że ww. działki na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiły rów melioracyjny. Potwierdza to również zapis w tabelarycznym rejestrze gruntów, zgodnie z którym przy działkach tych znajduje się zapis "Wody i Rowy Publiczne [...] ." (por. pismo Starosty [...] z 10 maja 2022 r.). Również obecnie, po ponad 20 latach, sporne grunty stanowią rów pełniący funkcję urządzeń melioracji wodnych. Potwierdzają to: pismo Urzędu Miasta [...] z 2 listopada 2021 r. w sprawie potrzeby czyszczenia i odbudowy rowu na dz. m.in. [...] i [...] ; pismo S. G. - radnego Rady Miasta [...] z 15 października 2021 r., z którego wynika, że rowem spływają wody deszczowe do głównego potoku, rów zaś jest zamulony i niedrożny, powodując przy większych opadach podtopienia posesji zamieszkałych wzdłuż cieku wodnego, a także dokumentacja fotograficzna, dołączona do pisma Prezydenta Miasta [...] z 27 lipca 2022 r. Działki te nie były więc nieruchomościami rolnymi. W szczególności nie można wywodzić w tym przypadku funkcjonalnego powiązania rowu z przyległymi gruntami rolnymi, z samego tylko faktu sąsiadowania z nimi. Istotne jest bowiem, że rowy nie mają waloru agronomicznego, gdyż nie są i nie mogą być wykorzystywane do produkcji rolnej, analogicznie jak drogi śródpolne, służące jako dojazd do gruntów rolnych.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] (dalej jako "skarżący") wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy przez bezzasadne przyjęcie, że gmina z dniem 1 lipca 2000 r. nie nabyła prawa własności nieruchomości, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że spełnione zostały przesłanki nabycia przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. działek;
2. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie, że nie jest możliwe stwierdzenie, że gmina nabyła nieruchomość.
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomości rolne, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, to nieruchomości o jakich mowa w art 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W świetle powyższego konieczne było i jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość: 1) stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 K.c.; 2) stanowiła własność Skarbu Państwa i do 30 czerwca 2000 r. nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w ustawie; 3) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele gospodarki rolnej według stanu na 30 czerwca 2000 r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość gruntowa składająca się z dz. [...] i [...] , spełnia wszystkie przesłanki nabycia przez gminę. Zdaniem skarżącego, o rolniczym charakterze gruntu nie może przesądzić zapis w ewidencji gruntów, z pominięciem przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aktualny zapis użytku gruntowego w ewidencji gruntów do działek stanowi Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Choć zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących, to jednak z informacji uzyskanych od [...] Zarząd Zlewni w [...] wynika, że ww. działki nie stanowią własności [...] , a ponadto na działkach tych "nie przepływają żadne cieki naturalne, które byłyby administrowane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie". Wobec tego w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że działki te nie stanowią gruntu pokrytego śródlądową wodą płynącą i nie wchodzą do zasobu nieruchomości, którymi w imieniu Skarbu Państwa gospodaruje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zgodnie z art. 258 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W ocenie skarżącego, Minister nie rozważył zatem w sposób wszechstronny materiału dowodowego, wyprowadził ponadto
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
wnioski, które nie wynikają z akt sprawy w sposób, jaki wymagają tego zasady logiki i doświadczenia życiowego, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyprowadzone zaś wnioski cechują się dowolnością, skoro organ za rozstrzygające o charakterze gruntu przyjął dane ewidencyjne, pomijając jego przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rzeczywistego jego charakteru. Nie wziął też pod uwagę pisma [...] z 15 kwietnia 2022 r., w którym podmiot ten informuje, że przez ww. działki nie przepływają żadne cieki naturalne, a więc nie stanowią powierzchniowych wód płynących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nieruchomości w postaci rowów melioracyjnych nie są i nie mogą być w przyszłości, same w sobie, wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tymczasem objęcie konkretnej nieruchomości dyspozycją art. 13 ust. 2 ustawy uzależnione było od tego, czy na dzień 30 czerwca 2000 r. nieruchomość: 1) stanowiła mienie Skarbu Państwa, 2) nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w art. 16 ust 3, lub nie została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r.; 3) była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, 4) stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość, która była lub mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 K.c.). Niespełnienie jednej z tych przesłanek skutkuje, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest natomiast odmienną przesłanką, od tej, by nieruchomość wypełniała definicję nieruchomości rolnej. W przeciwnym wypadku ta ostatnia przesłanka byłaby zbędna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie rolniczego (bądź nie) charakteru nieruchomości gruntowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , składającej się z dz. [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
i stwierdzenie, czy stanowi ona nieruchomość, wobec której możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę na podstawie art. 13 ustawy.
Instytucja nabycia własności nieruchomości przez gminy została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa). W myśl art. 13 ust. 1 ustawy przejęcie przez Krajowy Ośrodek praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 4 nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu m.in. do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1 ustawy).
W świetle powyższego, na orzekających w sprawie organach ciążył obowiązek zbadania: 1) czy przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i do 30 czerwca 2000 r. nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w ustawie; 2) czy objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (patrz art. 1 pkt 1 ustawy).
W kontekście pierwszego ze wskazanych warunków, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy, że przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek dz. [...] i [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o jakiej mowa w ustawie. Potwierdzeniem tego są: dane archiwalne z ewidencji gruntów i budynków (por. pismo Starosty Powiatowego w [...] z 16 marca 2022 r. nr WG.6620.1.79.2022.Gl wraz z załącznikami (k-10-15 akt administracyjnych)) oraz pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] Sekcja Zamiejscowa w [...] z 21 lipca 2022 r. nr [...] (k-66 akt
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
administracyjnych). Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.
Odnosząc się natomiast do drugiego ze wskazanych wyżej warunków nabycia nieruchomości rolnej przez gminę wskazać należy, że zgodnie zaś z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z tą definicją, która posiada charakter uniwersalny, to sposób wykorzystywania nieruchomości stanowi kryterium wyodrębniające nieruchomość rolną. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawą nie jest wymagane rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Nieruchomość rolną może stanowić również grunt, na którym jedynie możliwe jest prowadzenie takiej działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425). Powyższa analiza wskazuje, że nieruchomością rolną jest nieruchomość o określonych cechach agronomicznych, które powodują, że możliwe jest uzyskiwanie na tym gruncie produktów rolnych, przy czym nie musi ono następować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 435/07, LEX nr 505413). W orzecznictwie podnosi się, że kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II CSK 467/07, LEX nr 523605; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425). O rolniczym charakterze gruntu przesądza zatem tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Do ustalenia zaś możliwości wykorzystywania nieruchomości w określony sposób pomocne mogą być zarówno zapisy w ewidencji gruntów, jak też plany zagospodarowania przestrzennego (vide Komentarz do art. 461 Kodeksu cywilnego Ciszewski Jerzy, Nazaruk Piotr, publ. WKP 2019).
Tymczasem Minister, ustalając czy przedmiotowy grunt stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu omawianego przepisu skupił się głównie na zapisach ewidencji
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
gruntów i budynków (w tym pisma Starosty [...] z 10 maja 2022 r. (k-1 akt administracyjnych), w którym zwrócono uwagę na zapis w tabelarycznym rejestrze gruntów, zgodnie z którym przy działkach tych znajduje się zapis "Wody i Rowy Publiczne [...] .") oraz na pismach, które potwierdzają, że dz. [...] i [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiły rów melioracyjny (por. pismo Starosty [...] z 17 listopada 2022 r.(k-87 akt administracyjnych)), jak też obecnie stanowią taki rów, pełniąc funkcję urządzeń melioracji wodnych (por. pismo Urzędu Miasta [...] z 2 listopada 2021 r. w sprawie potrzeby czyszczenia i odbudowy rowu na działkach (k-44 akt administracyjnych), czy pismo S. G. - radnego Rady Miasta [...] z 15 października 2021 r., z którego wynika, że rowem spływają wody deszczowe do głównego potoku, rów zaś jest zamulony i niedrożny, powodując przy większych opadach podtopienia posesji zamieszkałych wzdłuż cieku wodnego (k-45 akt administracyjnych), a także dokumentacja fotograficzna, dołączona do pisma Prezydenta Miasta [...] z 27 lipca 2022 r. (k-70 akt administracyjnych)).
W ocenie Sądu, mając na uwadze powołaną wyżej definicję nieruchomości rolnej, takie działanie Ministra uznać należy za nieprawidłowe. Kwalifikacja gruntu zawarta w ewidencji gruntów (czy też pismach składanych w toku postępowania okoliczność tę potwierdzających) nie może stanowić głównej argumentacji decydującej o charakterze nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Okoliczność, że w ewidencji gruntów wskazana nieruchomość figuruje jako grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi – "Wp", a jak wskazano w przywoływanych wyżej pismach konkretnie rów melioracyjny, który na nieruchomości znajduje się do dnia dzisiejszego, nie może decydować o jej nierolniczym charakterze. W ocenie Sądu, wpis do ewidencji stanowi jeden z dowodów za potwierdzenie rolniczego lub nierolniczego charakteru nieruchomości, ale nie decydujący. W świetle definicji nieruchomości rolnej konieczne jest bowiem zbadanie, czy może ona być wykorzystana lub jest wykorzystywana w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. W tym celu konieczne jest dopuszczenie wszystkich przewidzianych w procedurze dowodów jak stanowi art. 75 § 1 K.p.a. tj. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei zgodnie z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
została udowodniona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 668/21, LEX nr 3467792).
Jak natomiast wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego zgromadzono szereg innych dokumentów, które pominął Minister (skupiając się jedynie na wybranych przez siebie, wskazujących na znajdujący się na nieruchomości rów melioracyjny), a na które to z kolei powoływał się Wojewoda w decyzji pierwszej instancji, w tym:
1) wypis z miejscowego placu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miasta [...] z 2 grudnia 1994 r., z którego wynika, że w dacie 30 czerwca 2000 r. dz. [...] i [...] położone były na terenie oznaczonym symbolami planu "Ł6RS" - strefa kompleksów sadów i plantacji roślin, "KK" — strefa komunikacji kolejowej i "Ł1E2" - strefa obejmuje tereny dolin i cieków układu fizjograficznego miasta, tworzonego przez dolinę rzeki [...] oraz potoków: [...] , [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] i [...]. Funkcją generalną strefy jest wentylacja miasta oraz odbiór wód opadowych przy zachowaniu ciągłości środowiska przyrodniczego zieleni łęgowej, ochronie zadrzewień i wód powierzchniowych oraz naturalnego ukształtowania terenów. Oprócz funkcji bioklimatycznej na niektórych terenach strefy przewidywana jest również funkcja rekreacyjna. Tereny strefy są równie miejscem i urządzeń do odprowadzania i oczyszczania ścieków;
2) pismo [...] Zarządu Zlewni w [...] z 21 kwietnia 2022 r. (k-47 akt administracyjnych), w którym wskazano, że przedmiotowe działki nie stanowią własności [...] i nie są przez nie administrowane. Na ww. działkach nie przepływają bowiem żadne cieki naturalne, które byłyby administrowane przez to gospodarstwo (zgodnie zaś z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne ww. gospodarstwo wodne wykonuje zadania właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących);
3) pismo Starosty Powiatowego w [...] z 17 listopada 2022 r.
(k-87 akt administracyjnych), w którym wskazano, że na dzień 30 czerwca 2000 r. działki te stanowiły rów melioracyjny służący do odwadniania meliorowanego terenu, a w przypadku suszy miały możliwość czasowego nawadniania otaczającego terenu.
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
W związku z powyższym działki te w rozumieniu art. 461 K.c. mogą być potraktowane jako nieruchomość rolna ze względu na funkcjonalne powiązanie z gruntami przyległymi (jak przy tym wskazano w tym piśmie, działki te w dacie 30 czerwca 2000 r. sąsiadowały jedynie z działkami stanowiącymi grunty rolne i pastwiska, tereny kolejowe i grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi).
Powyższe dowody nie zostały przez Ministra uwzględnione i nie były przedmiotem jego analizy (nie wynika ona z uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem, jak wskazano już powyżej, przedmiotowe działki na dzień 30 czerwca 2000 r. objęte były w planie miejscowym symbolami "Ł6RS" - strefa kompleksów sadów i plantacji roślin, "KK" — strefa komunikacji kolejowej i "Ł1E2" - strefa obejmuje tereny dolin i cieków układu fizjograficznego miasta i stanowiły rów melioracyjny służący do odwadniania meliorowanego terenu, a w przypadku suszy miały możliwość czasowego nawadniania otaczającego terenu, tym bardziej że sąsiadowały w większości z działkami stanowiącymi grunty rolne i pastwiska. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2000 r., rowy (odwadniające i nawadniające) zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Urządzeniami melioracji wodnych, w rozumieniu art. 90 ww. ustawy, są natomiast urządzenia służące m.in. do polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Do powyższego nie odniósł się Minister, mimo że jak już wskazano powyżej, w rozumieniu art. 461 K.c. nieruchomość rolna zdefiniowana została od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (tj. która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej). Jak słusznie wskazał w tej sytuacji Wojewoda, definicja ta nie odwołuje się do zapisów użytków w ewidencji gruntów, ale do faktycznego lub potencjalnego wykorzystania nieruchomości na potrzeby gospodarki rolnej.
Minister zatem ustalając stan faktyczny sprawy wyłącznie na podstawie kilku wybranych przez siebie dokumentów, tj. opisanego wyżej wypisu z rejestru gruntów oraz pism, które wskazywały jedynie, że działki przedmiotowe stanowią rów melioracyjny, uczynił to z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy zaniechał w ten sposób ustalenia rzeczywistego charakteru opisanej
Sygn. akt I SA/Wa 860/23
nieruchomości zgodnie z definicją nieruchomości rolnej zawartej w Kodeksie cywilnym (szczególnie w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie 30 czerwca 2000 r. oraz pisma [...] z 21 kwietnia 2022 r. (k-47 akt administracyjnych)). Konsekwencją niezastosowania w sprawie przez organ definicji nieruchomości rolnej z Kodeksu cywilnego było przedwczesne ustalenie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie stanowi nieruchomości rolnej. Od wyniku bowiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania oraz dokonania analizy całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, nie zaś wybiórczo opisanych dokumentów, będzie zależeć konkluzja, czy nieruchomość spełnia kryterium nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego.
W tej sytuacji przedwczesna jest ocena, czy doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, ponownie rozpozna odwołanie gminy, ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę i rozważając cały zgormadzony w sprawie materiał dowodowy (nie zaś wybrane przez siebie dokumenty i pisma), a w razie stwierdzenia takiej potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe. Następnie wszelkie jego ustalenia i szczegółowy opis znajdzie się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskaże fakty, które uzna za udowodnione oraz powoła dowody, na których się oparł. Decyzja będzie zawierać również uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, na które to koszty składa się wpis od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.