I SA/WA 86/23

I SA/Wa 86/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Jacek Mrozek /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 146/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1526/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr SKO.4000-1526/2022 z 20 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. (dalej: "Burmistrz") nr MOPS 4425/11/2022 z 22 lipca 2022 r. o zmianie decyzji ustalającej opłatę za pobyt L. K. (dalej: "podopieczna") w Domu Pomocy Społecznej w Z. (dalej "DPS").
Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz decyzją z 22 lipca 2022 r. zmienił decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej "MOPS") nr MOPS 4425/9/2020 z dnia 5 października 2020 r. zmienioną decyzją nr MOPS 4435/4/2021 z dnia 21 czerwca 2021 r., w zakresie odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS, w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS oraz zmianą dochodu podopiecznej. W decyzji tej Burmistrz ustalił, że koszty pobytu w DPS będzie ponosić podopieczna oraz MOPS. I tak na pokrycie kosztów w wysokości 3.687,16 zł od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. będzie składać się:
1) kwota 1.228,44 zł – wnoszona przez podopieczną,
2) kwota 2.458,72 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 3.956,47 zł od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. będzie składać się:
1) kwota 1.264,17 zł – wnoszona przez podopieczną,
2) kwota 2.692,30 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 3.956,47 zł od 1 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 r. będzie składać się:
1) kwota 1.314,57 zł – wnoszona przez podopieczną,
2) kwota 2.641,90 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 4.100,00 zł od 1 marca 2022 r. będzie składać się:
1) kwota 1.382,09 zł – wnoszona przez podopieczną,
2) kwota 2.717,91 zł – wnoszona przez MOPS.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz podał, że w dniu 1 lutego 2022 r. MOPS wystąpił do DPS z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w związku z waloryzacją emerytur. Wywiad ten został przeprowadzony w dniu 16 marca 2022 r., a 28 marca 2022 r. wpłynął do MOPS. Z powodu niewystarczających danych do ustalenia dochodu podopiecznej, MOPS w dniu 29 marca 2022 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych o pobieranych przez nią świadczeniach. Zgodnie z danymi uzyskanymi w dniu 26 maja 2022 r., orzeczeniem z dnia 8 października 2021 r. podopieczna jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. i w związku z tym przyznano jej świadczenie uzupełniające w miesięcznej wysokości 500,00 zł, a jego pierwsza wypłata nastąpiła w listopadzie 2021 r. wraz z wyrównaniem od 1 marca 2020 r. do 31 października 2021 r. Następnie MOPS przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS, w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca oraz zmianą dochodu podopiecznej. Zdaniem Burmistrza, A. K. (dalej "skarżący") jako opiekun prawny swojej matki (podopiecznej) nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s."), który stanowi, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń lub ponoszenia odpłatności.
Jak wskazał Burmistrz, dochód podopiecznej w listopadzie 2021 r. stanowiła emerytura, dodatek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w łącznej wysokości 1.805,96 zł, natomiast w styczniu 2022 r. – 1.877,96 zł, a w marcu 2022 r. – 1.974,42 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 4a u.p.s., świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczenia pieniężnego oraz przy ustalaniu opłaty wnoszonej przez małżonka, wstępnych i zstępnych. W myśl art. 36 pkt 2 u.p.s. pobyt i usługi w DPS są świadczeniem niepieniężnym. W związku z powyższym kwota świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, wlicza się do dochodu mieszkańca DPS. Dlatego też zmianie uległa wysokość dochodu podopiecznej od miesiąca, w którym gmina miejska L. pokrywała różnicę pomiędzy pełnym kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez mieszkańca. Sytuacja ta spowodowała zmianę odpłatności za pobyt w DPS od 1 października 2020 r.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł do Kolegium odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 108 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez wydanie przedmiotowej decyzji i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadto brak uzasadnienia ww. czynności dokonanej przez organ;
2) art. 163 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, att. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zmianę zaskarżoną decyzją decyzji nr MOPS 4425/9/2022, zmienioną decyzją nr MOPS 4435/4/2021, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zmianę ww. decyzji, a nadto brak uzasadnienia, na podstawie jakich przesłanek organ oparł się zmieniając ww. decyzję;
3) art. 163 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 października 2020 r., podczas gdy tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 100a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 1991 Nr 80 poz. 350) poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zaliczenia świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł do dochodu podopiecznej i zwiększenia odpłatności za pobyt w DPS z datą wsteczną, tj. od dnia 1 października 2020 r.;
2) art. 109 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż skarżący nie uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 109 u.p.s. podczas, gdy świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł nie wlicza się do dochodu, a zatem nie stanowi zmiany sytuacji dochodowej czy majątkowej podopiecznej;
3) art. 8 ust. 4a u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 12 u.p.s. w zw. z art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. poprzez błędne uznanie, iż kwota świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji wlicza się do dochodu mieszkańca DPS oraz zwiększenie odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS z data wsteczną, tj. od dnia 1 października 2020 r.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie nałożonego na zaskarżoną decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ.
W uzasadnieniu odwołania skarżący przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie, wskazując argumenty przemawiające za zasadnością wniesionego odwołania, w tym przykłady orzeczeń sądów administracyjnych.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 22 lipca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że wbrew zarzutowi skarżącego, zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Samo powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 108 k.p.a. nie oznacza bowiem nadania tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skoro nie zostało to wyartykułowane ani w rozstrzygnięciu ani też w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.
Kolegium powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo sądowe podkreśliło, że zgodnie z art. 8 ust. 4a. u.p.s., w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1842). Jednakże Kolegium podniosło, że zawarte w art. 8 ust. 4a u.p.s. wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 u.p.s., a jedynie do jego pkt 2 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (małżonek, zstępni, wstępni) – na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w DPS – ale nie pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.s., a wiec w szczególności samego mieszkańca DPS.
Ponadto Kolegium wskazało, że skarżący jako opiekun prawny podopiecznej nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i nie powiadomił Burmistrza o zmianie sytuacji dochodowej podopiecznej, która jest mieszkanką DPS. Dlatego też całkowicie zasadnym było skorzystanie przez Burmistrza z dyspozycji art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Można bowiem zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s., przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Zdaniem Kolegium, przedstawiony w treści art. 106 ust. 5 u.p.s. katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji ma charakter zamknięty. W przypadku wystąpienia jednej z tych okoliczności, organ administracji publicznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. dotycząca wysokości opłaty za pobyt w DPS może więc mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej.
W ocenie Kolegium, zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w DPS może wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o powołany art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Oznacza to, że zmiana sytuacji dochodowej, mająca wpływ na wysokość uzyskiwanego dochodu, winna być zatem uwzględniona od momentu jej wystąpienia.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
I. istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.:
– art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzją w mocy decyzji nr MOPS z 22 lipca 2022 r., podczas gdy nie wystąpiły przesłanki natury prawnej czy faktycznej uzasadniające zmianę w. decyzji z datą wsteczną;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 8 ust. 4a u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dochodzie wyłącznie osoby wskazywanej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. lub jej rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, podczas gdy:
– zgodnie z literalną wykładnią powyższego przepisu mowa jest jedynie o tym, że w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji;
– podopieczna i skarżący są dla siebie rodziną, a zatem nie uwzględnia się w dochodzie zarówno skarżącego i podopiecznej (jako rodziny) świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji;
– definicja słowa rodzina jest szersza aniżeli katalog osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. innymi słowy nie było wolą ustawodawcy zawężania tego przepisu wyłącznie do osób spełniających kryteria wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż w takim wypadku ustawodawca wprost wskazałby, że jedynie w dochodzie osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie uwzględnienia się świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji;
– zgodnie z wykładnią celowościową art. 1. ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji intencją ustawodawcy było niewliczenie świadczenia uzupełniającego do dochodu każdej osoby, której to świadczenie zostało przyznane;
2) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 100a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 1991 Nr 80 poz. 350) poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł stanowi dochód podopiecznej, podczas gdy nie stanowi dochodu, ponieważ nie podlega opodatkowaniu;
3) art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący od momentu wydania pierwotnej decyzji podczas gdy kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia, a contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane;
4) art. 109 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż skarżący nie uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 109 u.p.s. podczas, gdy skarżący nie został poinformowany przez organy o istnieniu takiego obowiązku, a nadto świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji nie stanowi dochodu ani rodziny ani podopiecznej, a zatem nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej czy majątkowej podopiecznej;
5) art. 61 ust. 2e u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w. zw. z art. art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie obciążenia wyłączenie syna podopiecznej (skarżącego) opłatą za pobyt mieszkańca w DPS, podczas gdy skarżący nie jest jedynym zstępnym, gdyż podopieczna ma jeszcze córkę, a zatem wysokość opłaty powinna zostać określona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
Skarżący w uzasadnieniu skargi przeprowadził własną analizę przepisów prawa i wskazał wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium, odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nie został on poinformowany przez organy o istnieniu obowiązku wynikającego z art. 109 u.p.s., podkreśliło, iż nie jest on zgodny prawdą albowiem Burmistrz zarówno w decyzji z 5 października 2020 r., jaki i z 21 czerwca 2021 r. oraz 22 lipca 2022 r., które to decyzje dotyczyły ustalenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS, pouczył skarżącego jako jej opiekuna prawnego, o obowiązku wynikającym z art. 109 u.p.s., dotyczącym niezwłocznego poinformowania przez osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej, organu, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia lub ponoszenia odpłatności.
Kolegium także podkreśliło, iż całkowicie nietrafne i niezgodne z prawdą jest stwierdzenie skarżącego, iż tylko on został wyłącznie obciążony opłatą za pobyt w DPS swojej matki (podopiecznej) jako jej syn. Skarżący zaznaczył, że nie jest jedynym zstępnym, gdyż podopieczna ma jeszcze córkę, a zatem wysokość opłaty powinna zostać określona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Odnosząc się do powyższego, Kolegium zaznaczyło, że decyzja Burmistrza z dnia 22 lipca 2022 r. nie nakłada na skarżącego jako zstępnego obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt jego matki w DPS, lecz odnosi się do ustalenia odpłatności wnoszonej przez mieszkańca domu tj. samą podopieczną, której skarżący jest opiekunem prawnym oraz odpłatności wnoszonej przez gminę (MOPS), z której podopieczna została skierowana do DPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS jest w pierwszej kolejności mieszkaniec DPS, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Zatem skarżący jako syn podopiecznej w przedmiotowej sprawie nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS.
Z akt administracyjnych wynika, że w listopadzie 2021 r. dochód podopiecznej stanowiła emerytura i dodatek pielęgnacyjny. Ponadto podopiecznej przyznano świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w kwocie 500 zł, a jego pierwsza wypłata nastąpiła w listopadzie 2021 r, z wyrównaniem od 1 marca 2020 r. do 31 października 2021 r. Przyznanie tego świadczenia było podstawą zmiany przez Burmistrza decyzji ustalającej opłatę za pobyt podopiecznej w DPS.
W art. 8 ust. 3 u.p.s. ustawodawca określił, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Z kolei art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie stanowią dochodu w rozumieniu tej ustawy. Dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające nie zostały wymienione w tym katalogu, co oznacza, że na zasadach ogólnych podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zawarte z kolei w art. 8 ust. 4a u.p.s. wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 ustawy, a jedynie do jego pkt 2 nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (małżonek, zstępni, wstępni) – na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w DPS – a już nie pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, a więc w szczególności samego mieszkańca DPS. Tym samym organy obowiązane były do uwzględnienia tych świadczeń przy obliczaniu dochodu podopiecznej na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za jej pobyt w DPS (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2021 r., II SA/Łd 235/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 marca 2020 r., II SA/Łd 857/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 października 2020 r., II SA/Gl 571/20).
W ocenie Sądu, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w DPS może nastąpić z mocą wsteczną. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną przyznającą świadczenia z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (m.in. marnotrawienie przyznanych świadczeń, brak współdziałania), art. 12 (dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny), art. 107 ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Z powołanego art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że zmiana sytuacji dochodowej podopiecznej stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia.
Sąd podkreśla, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 993/13; z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16; z 25 stycznia 2019 r., I OSK 3158/18; z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19 i powołane w nich orzecznictwo oraz stanowisko doktryny).
Kwestia z jaką datą określony akt administracyjny uzyska skuteczność (ex tunc czy ex nunc) nie jest związana podziałem aktów administracyjnych na konstytutywne albo deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne powinny być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16). Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie konkretnych decyzji. Nie dotyczy to zatem decyzji, która może być decyzją niekorzystną. Nieretroaktywność prawa nie jest też zasadą absolutną, ustawodawca może wprost ustanowić wyjątek od tej zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2019 r., I OSK 3158/18). Dodać należy, że również z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018 r., Nr 5, poz. 77), wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w DPS może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w DPS. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar pomocy społecznej winny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3003/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej podopiecznej od 1 marca 2020 r., Burmistrz był uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji z 5 października 2020 r., zmienionej decyzją z 21 czerwca 2021 r., w sposób określony w decyzji z 22 lipca 2022 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.