I SA/WA 859/04

I SA/Wa 859/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2005 r. sprawy ze skarg R. L., D. K. i E. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących R. L. i D. K. łącznie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz E. F. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 859/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosków R. L., D. K., E. F., H. F. i E. G. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] utrzymanego w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia, a uchylonego w części dotyczącej odszkodowania decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (róg ul. [...]) o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], KW [...] stanowiącej własność B. L., S. F., E. F. i E. G., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r.
W uzasadnieniu podniósł, że dnia [...] stycznia 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość opisaną wyżej.
Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1971 r. decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczania została utrzymana w mocy, natomiast w części ustalającej odszkodowania została uchylona.
Decyzje powyższe zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94).
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych decyzji wystąpili D. K. i R. L., spadkobiercy B. L.. Podnieśli w nim zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z niewykazania niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla celów wywłaszczenia, bowiem wnioskodawca wywłaszczenia Najwyższa Izba Kontroli - Delegatura w B. posiadała już tę nieruchomość na podstawie umowy najmu.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1971 r. i utrzymującej je w mocy decyzji z dnia [...] listopada 1971 r., uznając, że organy administracji nie naruszyły obowiązujących w dacie orzekania przepisów art. 3 ust 1, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 16, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wady decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. w części odszkodowania zostały usunięte decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 1971 r.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: R. L., D. K., E. F., H. F. i E. G.. Wskazano w nich, że nieruchomość była już w momencie wywłaszczania wykorzystywana na cele użyteczności publicznej i dlatego brak było podstaw do jej wywłaszczenia. Ponadto do wniosku wywłaszczeniowego nie dołączono decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej.
Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę uznał, że wywłaszczenie, było dopuszczalne, ponieważ działalność Najwyższej Izby Kontroli służyła ogółowi społeczeństwa, a zatem była publicznie użyteczna – czyli została spełniona przesłanka celu użyteczności publicznej, określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przyznał, że nieruchomość ta była użytkowana przez Najwyższą Izbę Kontroli na podstawie umowy najmu, jednak budynek budowany był w celach mieszkaniowych i nie był przystosowany do działalności prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz to, że sprawie nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji. Stwierdził, że wywłaszczenie było dokonane w celu ewentualnego decydowania w przyszłości o przebudowie budynku a zatem skoro bezpośrednim celem wywłaszczenia nie była przebudowa budynku, to brak było podstaw do żądania od organu wywłaszczeniowego decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji, zdaniem organu przebudowa mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu własności budynku przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. złożyli R. L., D. K. oraz E. F. wnosząc o jej uchylenie.
Zarzucili powyższej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i 80 kpa – polegające na zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydaniu decyzji opartej na dowolnych ustaleniach faktycznych z pominięciem pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
- nie wyjaśnieniu, czy określony w ustawie cel inwestycyjny nie został już zrealizowany przez NIK w całości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej,
- czy w prawidłowy sposób przeprowadzono postępowanie lokalizacyjne,
- czy rzeczywiście delegatura NIK czyniła starania o pozyskanie innego budynku lub pomieszczeń,
- przyczyn, dlaczego wcześniej od 1947 r. do 1971 r. budynek był wykorzystywany przez NIK dla jej celów ustawowych na podstawie umowy najmu, a potem wymagał wywłaszczenia, bo "nie był przystosowany do działalności prowadzonej przez NIK",
a w konsekwencji nie ustaleniu , czy w dacie orzeczenia o wywłaszczeniu istniały faktyczne przesłanki ustawowe do wywłaszczenia, zarzucili także naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Zdaniem skarżących rzeczywistym celem wywłaszczenia było jedynie uniknięcie płacenia czynszu za zajmowaną nieruchomość pod pozorem dostosowania budynku dla potrzeb NIK, co nie stanowi celu publicznego i nie uzasadnia decyzji o wywłaszczeniu
W aktach sprawy brak jest także dowodów, które potwierdzałyby stanowisko Najwyższej Izby Kontroli o potrzebie przebudowy budynku, a także świadczących o tym, że dotychczasowi właściciele uniemożliwiali taką przebudowę.
Zdaniem skarżących Minister błędnie wywodzi, że brak było podstaw ze strony organu wywłaszczeniowego żądania decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji, ponieważ takie stanowisko organu nie da się pogodzić z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r., ponadto wbrew temu co twierdzi minister, w aktach sprawy brak jest opinii Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1969 r., która miała być dołączona do wniosku wywłaszczeniowego. Zdaniem skarżących wywłaszczenie niezgodne z celem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Przedmiotem postępowania nadzorczego była ocena legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (róg ul. [...]) o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], KW [...] stanowiącej własność B. L., S. F., E. F. i E. G., które zostało utrzymane w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia, a uchylone w części dotyczącej odszkodowania decyzją z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Decyzja powyższa zapadła z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, a mianowicie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do treści powyższego przepisu wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany w całej rozciągłości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel został już zrealizowany, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach stosunki pomiędzy "inwestorem" a właścicielem nieruchomości kształtować się powinny w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego (wyrok NSA w Warszawie z 14 sierpnia 2001 r., I SA 109/00, Lex nr 55753, wyrok NSA w Warszawie z 3 sierpnia 1998 r., IV SA 1026/97, Lex nr 45914).
Jak wynika z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy cel użyteczności publicznej był realizowany na spornej nieruchomości już od 1947 r., to jest od czasu wykorzystywania budynku znajdującego się na spornej nieruchomości przez Najwyższą Izbę Kontroli - Delegatura w B. dla prowadzenia celów ustawowych tej instytucji na podstawie umowy najmu. Sam organ dokonujący wywłaszczenia przyznał, że wywłaszczenia dokonano w celu ewentualnego decydowania w przyszłości o przebudowie budynku, który był zbudowany w celach mieszkaniowych i nie był przystosowany, zdaniem organu do działalności prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, chociaż wykorzystywany był w tym celu przez ponad 20 lat. Przy czym brak jest w aktach jakichkolwiek dokumentów, z których można by wywnioskować, że NIK zwracała się do właścicieli z prośbą umożliwienia przebudowy budynku.
Zdaniem sądu rzeczywistym celem wywłaszczenia była zmiana tytułu prawnego do spornej nieruchomości i uniknięcie płacenia czynszu właścicielom. Na pewno nie jest to cel publiczny w rozumieniu art. 3 powyższej ustawy.
Jeżeli, jak twierdzi Najwyższa Izba Kontroli, ewentualna przebudowa była przewidziana w nieokreślonej przyszłości, to wywłaszczenie nieruchomości w 1971 r. z tego powodu, bez przygotowanej niezbędnej dokumentacji było również niedopuszczalne. Uznać zatem należy, że naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 3 pkt 1) wywołało skutki nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.
W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy i nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą ważnych celów o charakterze publicznym.
Skoro istniał w dacie wywłaszczenia określony w kodeksie cywilnym sposób pozyskania przedmiotowej nieruchomości (umowa najmu) a cel, na który można było dokonać wywłaszczenia był realizowany na tej drodze od 1947 r., to zastosowanie wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej należy uznać jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy można z całą pewnością stwierdzić, że organ nadzoru, badając decyzję z 1971 r. nie zrealizował przesłanek wynikających z treści art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwłaszcza pod kątem tego czy wywłaszczenie było dopuszczalne i czy cel, na który została wywłaszczona nieruchomość był realizowany w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać takiej analizy.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.