I SA/WA 85/24

I SA/Wa 85/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Monika Sawa
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. nr KOC/5029/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.6261.2020.EPS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz A. K. i W. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 października 2023 r. nr KOC/5029/Zs/23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.6261.2020.EPS o odmowie wydania zaświadczenia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
A. K. i W. K., powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...].
W wyniku rozpatrzenia wniosku, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że po zbadaniu sytuacji prawnej i sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ustalono, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w całości lub w części jest wykorzystywana na cele niemieszkalne – prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem organu, ze względu na ustalone okoliczności nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. K. i W. K.
Rozpatrując zażalenie Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.) i stwierdziło, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać zaświadczenie o żądanej treści. Kolegium wskazało, że organ I instancji swoich ustaleń dokonał w oparciu o następujące dokumenty i informacje: 1) ewidencję gruntów i budynków, z której wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek transportu i łączności; 2) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2019 r. nakazującą przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku przy [...] wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego; 3) decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję z 27 lutego 2019 r.; 4) nieruchomość była opodatkowana w całości od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (295 m2) oraz od gruntów (961 m2) związanych z działalnością gospodarczą - stan na 1 stycznia 2019 r.; 5) deklarację dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożyła spółka [...] sp. z o.o., która była najemcą nieruchomości, wskazując, że na nieruchomości nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne; deklaracja obowiązywała od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. Spółka dołączyła umowę najmu, z której wynika, że najemca na nieruchomości prowadził działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług zakwaterowania i wynajmu krótkoterminowego (hotel). Organ I instancji stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego ustalono, że w sierpniu 2018 r. rozpoczęto prace budowlane zmieniające układ pomieszczeń znajdujących się w budynku poprzez podzielenie części pokoi na parterze i na pierwszym piętrze na mniejsze pomieszczenia, adaptując budynek na hotel robotniczy. Wydział Architektury i Budownictwa [...] poinformował, że nie wydawał żadnych zgód na prace budowlane mające na celu zmianę sposobu użytkowania budynku. Oględziny nieruchomości potwierdziły użytkowanie budynku na cele zamieszkania zbiorowego. Odbyły się one przy udziale osoby posiadającej wówczas tytuł do nieruchomości, która nie kwestionowała ustaleń organu nadzoru budowlanego. Co więcej pomimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku w dalszym ciągu prowadzono hostel. Wobec tego organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane wydał rozstrzygnięcie 27 lutego 2019 r. nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.
W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać żądane zaświadczenie.
Skargę na postanowienie Kolegium wnieśli A. K. i W. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:
1. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie przez SKO zaskarżonego postanowienia o rozstrzygnięciu całkowicie odmiennym niż rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu SKO z 3 listopada 2022 r. (pierwsze postanowienie SKO), na mocy którego SKO uchyliło postanowienie Prezydenta z 28 czerwca 2022 r. (pierwsze postanowienie Prezydenta) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta, w następstwie czego Prezydent wydał drugie postanowienie, które zostało następnie utrzymane zaskarżonym postanowieniem w mocy w całości mimo, że pierwsze postanowienie SKO i zaskarżone postanowienie były wydane w identycznym stanie faktycznym i prawnym i dotyczyły tej samej sprawy, a tym samym wydanie odmiennego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, a ponadto stanowi naruszenie zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją;
2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawa przekształceniowa") w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy drugiego postanowienia Prezydenta w wyniku błędnego uznania, w ślad za Prezydentem, że w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość nie stanowiła gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe i brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności na mocy przepisów ustawy przekształceniowej, w efekcie:
i) bezpodstawne przyjęcie, że dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia w świetle przepisów ustawy przekształceniowej mają znaczenie ewentualne zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz sposób jego wykorzystywania, oraz
braku przeanalizowania stanu faktycznego sprawy,
podczas gdy oceny zaistnienia przesłanek przekształcenia należy dokonywać według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., w którym to dniu nieruchomość bezsprzecznie stanowiła grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym w świetle ustawy przekształceniowej, a tym samym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone w prawo własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. - do którego to wniosku SKO powinno dojść w wyniku przeanalizowania stanu faktycznego sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2023 r., jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których
co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa
w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W świetle zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Z art. 1 i art. 1a ustawy wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku
o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw, pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy. Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi - jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi. Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego", nie definiując tych pojęć na użytek ustawy. Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy – co do zasady - do przepisów o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje również pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy Prawo budowlane). Z załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne. Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się zatem budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 tego rozporządzenia). Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., budynek mieszkalny jednorodzinny, to –
co do zasady - budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Trzeba podkreślić, że skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi
o władcze rozstrzyganie o prawach czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne,
może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności
o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany, w szczególności, czy budynek tego rodzaju wykorzystywany jest do prowadzenia działalności innej niż zamieszkiwanie. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a i 7a ustawy). W sprawie o przekształcenie praw nie ma też znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana była w konkretnym przypadku. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wynika, że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków, czy też wpisów w kartotece budynku, czy wpisów w księgach wieczystych. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do opodatkowania wysokością stawki od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy do deklaracji dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Co więcej, ustawodawca założył, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.
Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo opierający się
na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem opierać się na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych. W sprawie przekształceniowej organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, jak w niniejszej sprawie, z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do opodatkowania wysokością stawki od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy do deklaracji dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Ustawodawca nie wiąże bowiem z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo opierać się na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3
i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2023 r. poz. 1752
z późn. zm.). Źródłem danych ewidencyjnych mogą być także m.in. dane zawarte
w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej, co wynika z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne oraz
§ 35 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia
29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie klasa budowlana budynku określona w ewidencji gruntów według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (§ 63 ust. 1 pkt 5 i ust. 1f pkt 5 rozporządzenia). Zasadniczo bowiem funkcja budynku odpowiada jego klasie budowlanej (§ 28 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie
Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.)
w pkt IV załącznika wyróżnia klasę budynków mieszkalnych jednorodzinnych
(np. samodzielne wille, domy bliźniacze, szeregowe, gdzie każde mieszkanie ma osobne wejście z poziomu gruntu) oraz budynki mieszkalne samodzielne, bliźniacze, szeregowe dwumieszkaniowe i wielomieszkaniowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr [...] położony
w [...] przy ul. [...] - według stanu prawnego nieruchomości z dnia 1 stycznia 2019 r. - zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono dwa samodzielne lokale. Potwierdzają to dane zawarte: 1) w ewidencji gruntów i budynków, 2) w kartotece budynku i 3) w księdze wieczystej, a także notarialny akt umowy sprzedaży przedmiotowego budynku skarżącym z 3 lutego 2020 r. Potwierdza to również Zastępca Burmistrza [...], który w piśmie z 10 marca 2022 r. stwierdził, że "Zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków nieruchomość 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym wydzielono dwa samodzielne lokale mieszkalne.". Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z 9 maja 2022 r. podał, że "nie stwierdzono dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu" i potwierdził, że "budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem tj. na cele mieszkalne". Organy zaś ustaliły, że nieruchomość w całości lub w części jest wykorzystywana na cele niemieszkalne – prowadzenie działalności gospodarczej, bowiem w budynku prowadzony jest hostel.
Zdaniem Sądu, dla ustalenia czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz kartoteki budynku i księgi wieczystej, do której dane wprowadzane są na podstawie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Inne dowody mogłyby posłużyć do ustalenia klasy budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej. Chodzi o będącą w posiadaniu organu właściwego
w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną
(art. 71 ustawy Prawo budowlane), dokumentację organu nadzoru budowlanego
(art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71a ustawy Prawo budowlane), dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent m.st. Warszawy,
jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały wadliwej wykładni art. 1
ust. 2 ustawy uznając, że znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek mieszkalny, nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że organy te nie wykazały w oparciu o posiadane dane ewidencyjne, rejestrowe, czy np. dokumentację architektoniczno-budowlaną, że przedmiotowy budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem o innej kategorii budowlanej, niż mieszkaniowa.
Sąd uznał za niepoparte żadnymi dowodami stanowisko Prezydenta
m.st. Warszawy, że prowadzenie 1 stycznia 2019 r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym hostelu świadczy, samo w sobie, o tym, że nastąpiła trwała zmiana warunków użytkowania tego budynku, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nawet gdyby tak było, to samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym nie musi oznaczać, że w takim przypadku podmioty prowadzące tę działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy). Z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza zresztą objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilak takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Pogląd ten jest zdaniem Sądu aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To on zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Zatem, aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent m.st. Warszawy musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i 2 lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z 9 maja 2022 r. nie stwierdził dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu, co więcej potwierdził, że budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, tj. na cele mieszkalne.
Jeśli zatem - jak w rozpoznawanej sprawie – owa ewidencja gruntów i budynków, kartoteka budynku i wpis w księdze wieczystej wskazują na zabudowę działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] budynkiem mieszkalnym, to brak jest podstaw, by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ten charakter zabudowy kwestionować. Nie sposób więc także z samego faktu wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej w Krajowym Rejestrze Sądowym czy Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy przekształceniowej, względnie istnieją w tym przedmiocie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne. Formułując zatem tego rodzaju wnioski, zarówno Kolegium, jak i Prezydent m.st. Warszawy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w efekcie czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika, by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent przyjmie, że budynek
przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i rozpozna wniosek w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.
O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa przez skarżących w jednym dokumencie.