I SA/Wa 846/23

I SA/Wa 846/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 stycznia 2023 r. nr KR II R 8/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2023 r. KR II R 8/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa związku z art. 38 ust. 1 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej też jako organ/prezydent) z 9 października 2014 r. nr 486/GK/DW/2014 przyznającej odszkodowanie w wysokości [...]zł (słownie [...]) na rzecz:
- R. C. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 3045/360000 części;
- G. C. w [...]zł (słownie: [...]) w 3045/360000 części;
- K. A. w wysokości w [...]zł (słownie: [...]) w 3045/360000 części;
- J. C. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 3045/360000 części;
- A. N. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 3045/360000 części;
- M. R. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 831/36000 części;
- M. R. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 831/36000 części;
- T. T. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 1662/360000 części;
- J. C. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 13817/360000 części;
- M. C. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 13817/360000 części;
- T. K. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 13817/360000 części;
- P. K. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 60 000/360000 części
- A. P. w wysokości [...]zł (słownie: [...]) w 180 000/360000 części,
za przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U z 1945r. nr 50 poz. 279, dalej jako dekret) 25 % gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącego w skład części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że w dacie wejścia w życie dekretu tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] zapisany był na imię A.P. i J. P. (dalej Komisja opisała prawa spadkowe), przy czym Dział III wykazu zawierał pod nr 14 wpis o tym, że "(...) postanowiono wywłaszczenie przestrzeni [...] mkw uregulowanej w tej księdze, stanowiącej własność K. - S. G. i J. P. celem urządzenia targowiska dla hurtowego handlu warzywami - na mocy Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] gruntów na urządzenie targowiska dla hurtowego handlu warzywami (Dz. UST. nr 69/1921 poz. 451) i na wniosek z dnia 21 stycznia 1932 r. k. 133 księgi umów zatwierdzony orzeczeniem z dnia 21 kwietnia 1933 r. k. 134 księgi umów".
Jak wskazano, postępowanie odszkodowawcze przed prezydentem w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023, poz. 344, dalej jako ugn), toczyło się na wniosek o odszkodowanie złożony przez J. P. 15 lutego 2001 r. Organ ustalił, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek o ustanowienie własności czasowej gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Organ ustalił ponadto, iż zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. dekretu z 26 października 1945 r., nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" znajdowała się w strefie V a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 50% powierzchni (zabudowy). Biorąc powyższe pod uwagę prezydent uznał, że nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem wg tego organu została spełniona przesłanka przyznania odszkodowania za działkę pod budownictwo mieszkaniowe.
Podczas postępowania nadzorczego Komisja zanegowała ww. ustalenia organu z 2014 r. i powołując się na opinię z [...] sierpnia 2020 r. geodety uprawnionego A. K. dot. nieruchomości "[...] położonej przy ul. [...]" na kopii fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. gdzie kolorem białym wykreślono jej usytuowanie – i ustaliła, że sporna nieruchomość została w całości przeznaczona pod użyteczność publiczną - pod centralne hale spożywcze. W toku prowadzonego postępowania rozpoznawczego Komisja uzyskała również opinię geodezyjną z [...] czerwca 2018 r. geodety uprawnionego A. G. i uzupełniającą do niej opinię z [...] stycznia 2019 r.
Dodatkowo Komisja powołała się na pozyskane z Archiwum (wydane na wniosek ówczesnych współwłaścicielek K. G. i J. P.) zaświadczenie Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w [...] z 22 lutego 1938 r., według którego teren nieruchomości [...] leży w obrębie obszaru, który w ogólnym prawomocnym planie zabudowania zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r. w trybie art. 33 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowania osiedli, przeznaczony został pod budowę hali spożywczej o charakterze użyteczności publicznej przeznaczonej do aprowizacji części miasta, położonej po lewej stronie Wisły. Wskazano tam, że na terenie omawianej nieruchomości nie mogą być wznoszone budynki o innym przeznaczeniu (...).
W konsekwencji, w ocenie Komisji, decyzja prezydenta z 9 października 2014 r. nr 486/GK/DW/2014 powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wskazano tu na oczywistość naruszenia prawa polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną a także na skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (...) (przywołano wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2506/16, LEX nr 2366925).
Komisja zanegowała też ustalenia organu odnośnie do kwestii właścicielskich w 1945 r. Zarzuciła, że ustalenia prezydenta z 2014 r. w kwestii dawnego właściciela (właścicieli) nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania sprowadzają się jedynie do ogólnikowego blankietowego odesłania, że zgodnie z zaświadczeniem [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., L.dz. [...] tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] zapisany był na imię A. P. i J. P. na mocy wniosku z dnia 23 grudnia 1911 r. nr 12 i na mocy wniosku z dnia 8 października 1943 r. nr 37, pominął zaś informacje zawarte w Dziale III ww księgi wieczystej a więc zastrzeżenie o dekrecie Naczelnika Państwa z dnia 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na urządzenie targowiska dla hurtowego handlu warzywami (...). Wg Komisji prezydent nie ustalił w sposób wolny od wad podmiotu będącego poprzednim właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, a więc że "bezpośrednio badał zapisy zawarte w przedmiotowej księdze hipotecznej", tymczasem wg Komisji w 1945 r. A. B. z G. P. i J. P. nie były już właścicielkami przedmiotowej nieruchomości, bowiem na skutek wywłaszczenia Dekretem z dnia 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu na rzecz gminy [...] gruntów pod urządzenie targowiska dla hurtowego handlu warzywami właścicielem przedmiotowej nieruchomości była gmina [...].
Nade wszystko Komisja podkreśliła, że prezydent poczynił wręcz skrajnie odmienne ustalenia w zakresie istotnej przesłanki sprawy, tj. co do kwestii strefy planistycznej w jakiej znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, co skutkowało przyznaniem odszkodowania wbrew przesłankom z art. 215 ust. 2 ugn. W konsekwencji za błędne Komisja uznała ustalenie prezydenta zawarte w kontrolowanej decyzji z 2014 r., że nieruchomość przy ul. [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, bowiem zgodnie z treścią istniejących w dacie wydania kontrolowanej decyzji dowodów, nieruchomość była w całości przeznaczona pod użyteczność publiczną. Co do charakteru naruszenia prawa przez organ Komisja przywołała stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 1668/19. Wskazano tam, że "zadaniem organu nadzorczego było zbadanie, czy w świetle istniejących w dacie wydawania orzeczenia dekretowego materiałów, w tym także tych, które mogły być wzięte pod rozwagę, stanowisko organu dekretowego jest prawidłowe i możliwe do uzasadnienia", co nie miało miejsca w tej sprawie.
Przechodząc na grunt rozważań dotyczących podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, Komisja wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 un uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (przywołała między innymi: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1725/16, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2703/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1834/20). Podała, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, tzn., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Zastrzegła przy tym, że szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię, a więc, że odszkodowanie w tym trybie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Jednocześnie Komisja wskazała, że jest to norma prawa materialnego, którego naruszenie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji organu.
Co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu Komisja wskazała, że zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej (...) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Podała też, że zgodnie zaś art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Według Komisji w kontrolowanej przez nią sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta z 9 października 2014 r. nr 486/GK/DW/2014 wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa bowiem ww. organ skierował ją wobec osoby nieżyjącej M. K.. Wg Komisji w niniejszym postępowaniu w sposób rażący naruszono również normę prawa materialnego określoną w treści art. 215 ust. 2 ugn bowiem dokonano subsumpcji stanu faktycznego sprawy, który w istocie rzeczy stanowił zaprzeczenie przesłanek określonych w ww. normie, tj. przesłanki podmiotowej (osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania) oraz przesłanki planistycznej, która to w niniejszym postępowaniu nie została spełniona.
Zdaniem Komisji skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasad praworządności, gdyż na mocy kontrolowanej decyzji organu ustalono i wypłacono odszkodowanie w takim stanie faktycznym, który to nie uprawniał do uzyskania odszkodowania, a przy tym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne decyzji z 2014 r. Powołując się na 31 ust. 1 ustawy Komisja podała, że wg tego przepisu może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia ale ponieważ jest to fakultatywne, to organ może dochodzić zwrotu wypłaconego w ramach odszkodowania świadczenia na drodze cywilnej.
W skardze na opisaną na wstępie decyzję B. P. (dalej jako skarżący) zarzucił Komisji naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w związku art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec nieuprawnionego zastosowania normy objętej tymi przepisami, w sytuacji, gdy poczynione przez Komisję ustalenia nie wykazały istnienia podstaw do oceny, że decyzja prezydenta z 9 października 2014 r. nr 486/GK/DW/2014 wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komisji nr KR II R 8/22 z dnia 25 stycznia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
W uzasadnieniu skargi skarżący zanegował ustalenia Komisji co do kwestii własności spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu. Zarzucił, że przywołany przez Komisje Dekret Naczelnika Państwa z dnia 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu na rzecz gminy [...] gruntów pod urządzenie targowiska dla hurtowego handlu warzywami nie wywierał skutków wywłaszczeniowych z mocy samego prawa. Podał, że z godnie z § 1 tego dekretu (ustawodawca) "zezwala na wywłaszczenie na rzecz gminy [...] ", przy czym przepisy tego aktu nie obejmują żadnej szczególnej regulacji trybu i zasad takiego wywłaszczenia, a w/w dekret z 28 lipca 1921 r. został wydany na podstawie i w wykonaniu dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu przymusowym na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej, i że to na podstawie przepisów tego właśnie Dekretu z 07.02.1919 r. określić należy prawnorzeczowe skutki dekretu z 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 1 Dekretu z 07.02.1919 r. "Przymusowe wywłaszczenie nieruchomości (...) może nastąpić tylko na mocy postanowienia Naczelnika Państwa, za słusznem i sprawiedliwem wynagrodzeniem", a stosownie do art. 4 tego dekretu "Po uzyskaniu decyzji Naczelnika Państwa właściwa instytucja skomunikuje się z właścicielem w celu określenia ceny. Po rozważeniu kwestii ceny w związku z wartością majątku oraz z przepisami o oszacowaniu, właściwa instytucja bądź zawrze z właścicielem umowę dobrowolną, sporządzając akt nabycia w drodze zwykłej, bądź przystąpi do wywłaszczenia, stosownie do przepisów niniejszych". Wskazał też, że dalsze przepisy Dekretu z 07.02.1919 r. regulują kwestie związane z oficjalnym szacowaniem wartości nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, "powzięciem ostatecznej decyzji z sprawie szacowania" (art. 13) oraz "przejściem nieruchomości pod zarząd tej instytucji na której przedstawienie została wywłaszczoną" (art. 14). Wg skarżącego powyższe regulacje Dekretu z 07.02.1919 r. w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że wywłaszczenie nieruchomości na cele "urządzeń użyteczności publicznej" było postępowaniem składającym się z kilku kolejnych etapów, przy czym samo "postanowienie Naczelnika Państwa" (art. l) było pierwszą, wstępną czynnością takiego postępowania, która uruchamiała dopiero dalszy tok działań prowadzących na samym końcu postępowania do odjęcia własności nieruchomości dotychczasowemu jej właścicielowi. Za kluczowe w tym zakresie skarżący uznał brzmienie regulacji art. 4 Dekretu z 07.02.1919 r., który wskazuje, że "wywłaszczenie - zainicjowane decyzją Naczelnika Państwa - może zostać dokonane "umową dobrowolną zawartą z właścicielem w drodze zwykłej", bądź poprzez podjęcie kolejnych czynności formalnoprawnych. Skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom Komisji, sam Dekret Naczelnika Państwa z dnia 28 lipca 1921 r. o wywłaszczeniu na rzecz gminy [...] gruntów pod urządzenie targowiska dla hurtowego handlu warzywami nie skutkował jeszcze ex lege wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Gminy [...], a stanowił jedynie podstawę podjęcia czynności przewidzianych przepisami Dekretu z 07.02.1919 r. ukierunkowanych na przeniesienie własności nieruchomości na Gminę [...], bądź w drodze "umowy dobrowolnej" bądź na skutek dalszych czynności formalnych, przy czym na podstawie zapisów księgi hipotecznej [...] nie ma żadnych wątpliwości, że nie doszło nigdy do zawarcia z Gminą [...] "umowy dobrowolnej", o jakiej mowa w art. 4 Dekretu z 07.02.1919 r. Powyższe potwierdza wg skarżącego ujęty w dziale III wykazu hipotecznego przedmiotowej księgi hipotecznej [...] wpis pod numerem 14 (...). W tym zakresie skarżący zarzucił dalej, że ustrój dawnych ksiąg hipotecznych na terenie [...] niezmiennie regulowały w okresie międzywojennym przepisy Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i o hipotekach z 1818 r. (przepisy obowiązujące na zasadzie rozporządzenia Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r. dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego, Dz.U.R. P. Nr 46, poz. 408) oraz Instrukcja Hipoteczna z 1819 r. Regulacje te przyjmowały, że w dziale III wykazu hipotecznego dawnych ksiąg wieczystych wpisywane były wszelkie ograniczenia prawa właściciela ("ścieśnienie własności dóbr nieruchomych" - art. 43 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 1818r.), a także ciężary i służebności obciążające nieruchomość, tytuł własności natomiast zapisywany był w dziale II wykazu hipotecznego (art. 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 1818r.). W kontekście kwestii wywłaszczenia wynikłej w sprawie niniejszej – skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom Komisji zapisy w dziale III wykazu hipotecznego nie stanowiły o odjęciu prawa własności, lecz o ograniczeniach z tym prawem związanych, jednak ograniczenia takie w niczym nie zmieniały kwestii kluczowej, to jest tytułu własności, który to tytuł ustalany był i jest na podstawie zapisów w dziale II wykazu hipotecznego. Podkreślił, że w stanie faktycznym dotyczącym prawa własności do ww. nieruchomości nie może więc budzić wątpliwości, że własność taka przysługiwała - do dnia wejścia w życie dekretu osobom wpisanym do działu II wykazu hipotecznego księgi [...], t.j. A. P. oraz J. P.. Wg skarżącego potwierdzeniem tego było to, że A. P. jako współwłaściciel tej nieruchomości wpisana została do działu II wykazu hipotecznego księgi [...] na wniosek z dnia 8 października 1943 r. zatwierdzony orzeczeniem z dnia 27 października 1943r. , tj. wpisana została jako właściciel nieruchomości w roku 1943, niezależnie od istniejącego w dziale III wykazu wpisu nr 14 (dotyczącego wywłaszczenia) figurującego tam od kwietnia 1933 r.
W kwestii przesłanki planistycznej skarżący zarzucił Komisji błędne zakwalifikowanie poczynionych przez prezydenta ustaleń faktycznych jako rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 215 ust. 2 ugn. Rażące naruszenie prawa materialnego wg skarżącego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (błąd w subsumpcji). Autor skargi podkreślił, że niekwestionowanym jest pogląd, wg którego ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Wskazał, że stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (por. wyr. NSA z 19.2.2009 r. II OSK 270/08, Legalis; wyrok NSA z 22.7.2011 r. I OSK 1322/10, Legalis). Wg skarżącego w aspekcie sprawy rozstrzygniętej decyzją reprywatyzacyjną o naruszeniu przepisu art. 215 ust. 2 ugn można byłoby mówić w sytuacji, gdyby prezydent błędnie zinterpretował normę wynikającą z tego przepisu, ewentualnie rozstrzygał sprawę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość na podstawie innych przepisów niż art. 215 ugn (błędne niezastosowanie normy). Tymczasem, jak zarzucił skarżący, uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej organu nie wykazuje błędu wykładni normy art. 215 ust. 2 ugn, ani tym bardziej błędu w zakresie zastosowania tego przepisu. Uzasadniając rozstrzygnięcie objęte decyzją reprywatyzacyjną z 2014 r. prezydent wskazał normę art. 215 ust. 2 ugn jako przepis, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia i całkowicie prawidłowo wskazuje ujęte w normie ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania. Inną rzeczą wg zarzutów skargi pozostaje natomiast kwestia prawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją reprywatyzacyjną organu (a w istocie takiej kwestii dotyczą formułowane przez Komisje zarzuty). W tej sytuacji wg skarżącego stwierdzenie Komisji, że decyzja reprywatyzacyjna z 2014 r. rażąco narusza przepis art. 215 ust. 2 ugn jest nietrafne i całkowicie nieuprawnione. Zarzut ten sprowadza się bowiem do zakwestionowania przez Komisję prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy, jednak kwestia ustaleń prezydenta dotyczących przeznaczenia nieruchomości wg Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r. może być analizowana w aspekcie prawidłowości ustaleń faktycznych organu, tj. pod kątem zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (wynikającej z błędnej oceny dowodów), ewentualnie naruszeń przepisów proceduralnych dotyczących postępowania dowodowego (np. wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego), nie ma natomiast podstaw kwalifikowania potencjalnych błędów w tym zakresie jako naruszenia normy art. 215 ust. 2 ugn.
Skarżący zarzucił dalej, że w aktach sprawy odszkodowawczej zakończonej decyzją odszkodowawczą znajduje się (złożone wraz z wnioskiem o przyznanie odszkodowania datowanym na 21.10.2020 r.) pismo Archiwum Państwowego [...] z dnia [...].04.2007 r. obejmujące w formie załączników urzędowo poświadczonych za zgodność z oryginałem pięć stron kolorowych reprodukcji fragmentów Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (dalej jako "Plan Ogólny") obejmujących: fragment Planu Ogólnego pomiędzy ulicami [...] oraz (od części wschodniej) trasą obwodowej linii kolejowej, pełną legendę planu, a także adnotacje o zatwierdzeniu Planu Ogólnego przez Ministerstwo Robót Publicznych. Skarżący zarzucił, że w reprodukcji obejmującej legendę Planu Ogólnego wynika, że tereny znajdujące się w granicach ulic [...] znajdują się w strefie zabudowy oznaczonej symbolem Va, tj. zabudowy zwartej, do pięciu kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy, a to wg skarżącego wskazuje, że kwestia położenia i przeznaczenia terenu spornej nieruchomości w świetle Planu Ogólnego była przez prezydenta - w ramach postępowania zwykłego - analizowana, rozpatrywana i ustalenia w tym przedmiocie wywiedzione zostały na podstawie dokumentów (urzędowych) zgromadzonych w aktach sprawy, tj. na podstawie dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego [...] obejmujących barwne reprodukcje fragmentu Planu Ogólnego wraz z legendą.
Skarżący skonstatował, że organ na podstawie tego dokumentu dokonał ustaleń co do dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, a to ustalenie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia objętego decyzją z 2014 r. Ocena prawidłowości dokonanej przez organ oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym nie może być, wg skarżącego, asumptem zarzutu nieważności wydanej decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na odmienne aktualnie ustalenia faktyczne Komisji czynione w oparciu o dokumenty sporządzone lub pozyskane kilka lat po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Skarżący przywołał ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.09.2016 r. VII SA/Wa 2224/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. I SA/Wa 1571/13; wyrok WSA w Gdańsku z 13.02.2013 r. II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Wreszcie, w aspekcie proceduralnym skarżący zarzucił, że ocena Komisji dotycząca "braku przesłanki planistycznej" w sprawie zakończonej decyzją reprywatyzacyjną wywiedziona została na podstawie dokumentów sporządzonych już po jej wydaniu, a więc na podstawie opinii geodety uprawnionego A. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2018 r. i opinii uzupełniającej z [...] stycznia 2019 r. przeprowadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju dot. nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]; oraz na podstawie dokumentów pozyskanych przez Komisję w terminie późniejszym (Zaświadczenie Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1938 r.). Skarżący zarzucił, że dokumenty te i dowody nie były zawarte w materiale dowodowym sprawy zakończonej wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej z 2014 r.
Stąd, skoro w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji reprywatyzacyjnej prezydent przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym faktów stanowiących przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie art. 215 ugn, dokonał ustaleń faktycznych opartych o pozyskane, miarodajne dla przedmiotowej kwestii dokumenty urzędowe (pozyskane z Archiwum Państwowego [...] reprodukcje fragmentu Planu Ogólnego) i w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego z normą prawa materialnego ujętą w art. 215 ust. 2 ugn, - to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący zarzucił, że wg orzecznictwa "rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących". Podał, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym" (wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r. II GSK 798/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013r. II GSK 926/12).
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Gdy chodzi o nieruchomość przy ul. [...], Sąd rozpoznawał na jednej rozprawie trzy skargi na trzy decyzje nadzorcze Komisji w sprawach I SA/Wa 845/23, I SA/Wa 846/23 i I SA/Wa 847/23. Wszystkie te trzy sprawy sprowadzały się do kwestii legalności odszkodowawczych decyzji reprywatyzacyjnych organu z 2014 r. wydanych częściowo w zakresie poszczególnych działek pochodzących z jednej nieruchomości hipotecznej. Wszystkie te trzy sprawy pozostają w tym samym stanie faktycznym i prawnym a ich osobne rozstrzygnięcie implikowały trzy kolejne decyzje organu z 2014 r. i trzy decyzje nadzorcze Komisji.
Na wstępie trzeba zdecydowanie podkreślić, że jakkolwiek na tle przywołanego przez stronę skarżącą orzecznictwa w ramach kontroli nadzwyczajnej prowadzonej w aspekcie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru zasadniczo powinien dokonać oceny decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, i nie powinien przeprowadzać nowych dowodów na jej wadliwość, to jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani ze zwykłym postępowaniem nadzorczym ani ze zwykłym organem nadzoru. Stąd chybiony jest zarzut skargi, że Komisja dokonała weryfikacji decyzji odszkodowawczej z 2014 r. po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) charakterystycznego dla trybu wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 5 kpa).
Postępowanie prowadzone przez Komisję to nadzwyczajne postępowanie kontrolne (nadzorcze) wynikające z lex specialis w stosunku do przepisów kpa - a więc z przepisów ustawy. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych – przy czym nie są to tylko przesłanki określone dotychczas w Kodeksie postępowania administracyjnego. Katalog ewentualnych wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych został przez ustawodawcę określony dość szeroko, a same prace Komisji i jej uprawnienia (pierwotnie także prokuratorskie), a także publiczny charakter procedowania i możliwość podejmowanych czynności czy interwencji - wskazują niezbicie, że kontrola sprawowana w trybie przepisów ustawy nie może być zawężana do znanej w kpa kontroli nadzwyczajnej opartej na art. 145 i n. kpa czy na art. 156 i n. kpa. Stąd liczne zarzuty skargi oparte o obszernie przytoczone orzecznictwo dotyczące powszechnie znanych i ściśle stosowanych administracyjnych procedur nadzorczych – nie mogą przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. W szczególności te co do niezasadności prowadzenia przez Komisję postępowania wyjaśniającego, a tym bardziej dowodowego. Ustawa wprost stanowi o wielu możliwościach procedowania przez Komisję, zwracania się do wszelkich instytucji, prowadzenia postępowania co do nowych dowodów tak z dokumentów jak i z zeznań świadków. Na tle funkcjonowania Komisji i na tle przepisów ustawy a także dotychczasowego orzecznictwa – jest to już kwestia oczywista i nie wymagająca zdaniem Sądu dodatkowej argumentacji. Zanegowanie stanowiska skarżącego w tym zakresie wynika wprost z samej treści ustawy, która dopuszcza zresztą nawet uchylenie reprywatyzacyjnej decyzji administracyjnej i skierowanie sprawy do organu w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide np. art. 29 ust. 3 ustawy).
Tym niemniej, rację ma częściowo skarżący gdy chodzi o ocenę ustaleń Komisji w zakresie podmiotowym – a więc w zakresie ustalenia właściciela spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu. Sąd podziela argumentację i zarzuty skarżącego, w tym celu zresztą zostały one szeroko przytoczone w części uzasadnienia traktującego o zarzutach skargi. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom Komisji, organ orzekający o odszkodowaniu w 2014 r. nie naruszył prawa, w szczególności art. 28 kpa, gdyż wpisem w księdze wieczystej i pozyskanym do akt zaświadczeniem wieczystoksięgowym był związany. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Za stanowiskiem skarżącego w tym zakresie przemawia nie tylko treść księgi wieczystej ale także przywołane w skardze przepisy dotyczące wywłaszczenia. Ich ponowne przytaczanie przez Sąd wydaje się zbędne, skoro stanowisko skarżącego w tym aspekcie sprawy zostało w całości zaaprobowane.
We wszystkich trzech kontrolowanych przez Sąd sprawach kluczowa i przesądzająca o wyniku sprawy okazała się określona w art. 215 ust. 2 ugn przesłanka planistyczna.
Materialnoprawną podstawę zweryfikowanych negatywnie przez Komisję decyzji prezydenta z 2014r. stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z jego treścią "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".
Warto przypomnieć, że pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach z 1958 r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r. IV SA 832/93, [...]). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów [...] bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.
W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ugn powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. C. H., S. M., S. K., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym). Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego kolokwialnego "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, za grunty przeznaczone w planie miejscowym pod użyteczność publiczną.
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z jeszcze inna przesłanką wadliwości decyzji prezydenta. Mianowicie prezydent uznał, że sporna nieruchomość była przeznaczona pod zwartą pięciokondygnacyjną zabudowę gdy tymczasem prawidłowa treść części graficznej planu z 1931 r. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości – że była ona przeznaczona pod użyteczność publiczną, o czym zresztą, jak się później okazało właścicielki dekretowe miały pełną świadomość bo tuż przed wybuchem II Wojny światowej zwracały się o wydanie zaświadczenia w tym zakresie jak i usiłowały zmienić ww. przeznaczenie – uwidocznione zresztą w dziale III księgi hipotecznej przywołanej tak przez Komisję jak i przez samego skarżącego. Powyższe, w świetle oczywistego brzmienia art. 215 ust. 2 ugn wykluczało zatem przyznanie przez organ odszkodowania w poszczególnych częściowych decyzjach za ww. nieruchomość.
Finalnie do oceny Sądu pozostaje, czy organ orzekający w 2014 r. w oparciu o poświadczone za zgodność z oryginałem kopie części graficznej Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r. rażąco naruszył prawo, skoro wbrew jego treści uznał, że sporny teren jest przeznaczony pod zabudowę 5-ciokondygnacyjną, a nie – jak powinien był prawidłowo - pod użyteczność publiczną. A więc, jak podnosił skarżący, czy błąd w ustaleniach faktycznych może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro co do zasady tego rodzaju naruszenie może mieć miejsce jedynie w stosunku do prawa materialnego a nie w zakresie dotyczącym procedury. Zarzuty skargi w tym konkretnym przypadku nie są zasadne. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że w braku ustaleń w aktach postępowania zwykłego z 2014 r. Komisja musiała posiłkować się opiniami biegłych geodetów i we własnym zakresie ustalała położenie ww. nieruchomości w planie miejscowym. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też, że w aktach ww. trzech spraw jest kilka kopii tego samego fragmentu Ogólnego planu miejscowego z 1931 r., zresztą każda w innym kolorze. W ocenie Sądu, i to powinno zdecydowanie wybrzmieć na tle kontrolowanych przez Komisję spraw reprywatyzacyjnych, nie do przyjęcia jest procedowanie przez prezydenta na podstawie niedookreślonych co do koloru przeznaczenia kopii ww. planu. Kontrowersyjność spraw reprywatyzacyjnych, tak gdy chodzi o przyznawanie praw do gruntów w oparciu o art. 7 dekretu jak i gdy chodzi o przyznawanie wielomilionowych odszkodowań w trybie art. 215 ust. 2 ugn – w wielu przypadkach sprowadza się do płynności w ocenie poszczególnych dokumentów źródłowych co pozostaje niedopuszczalne przy dysponowaniu budżetem odszkodowawczym pochodzącym środków publicznych. Ów Ogólny Plan Zabudowania [...] z 1931 r. stanowił podstawę do wielu decyzji reprywatyzacyjnych, nie sposób więc przyjąć, że prezydent każdorazowo, orzekając już w XXI wieku, dysponując możliwościami digitalizacyjnymi, dokumentami archiwalnymi i kwalifikacjami geodetów czy fotogrametrów, każdorazowo orzekając o reprywatyzacji posiłkował się złożonymi do akt kopiami tego planu, przy czym wg każdej z kopii, jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie – można przypisać przeznaczenie spornej nieruchomości wg swego uznania w zależności od wybarwienia kopii zdjęcia. Podstawę wadliwości decyzji z 2014 r. stanowi więc nie tyle błąd w ustaleniach faktycznych, na co powołuje się skarżący, lecz zaniechanie organu w ustaleniu właściwego stanu faktycznego bądź - orzekanie wbrew dokonanym ustaleniom. Na tym etapie sprawy Sąd nie jest w stanie ustalić w oparciu o którą nieczytelną i wybarwioną kopię planu z 1931r. prezydent orzekał w 2014 r. bo to nie wynika z akt sprawy, jednak całkowicie odmienne ustalenie przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym niż wynika to z treści planu - stanowi o istotnym naruszeniu prawa tak w postaci art. 7, 77 i 80 kpa a w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 215 ust. 2 ugn.
Skarżący zarzucał, że z treści uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że prezydent ustalił (ustalenie faktyczne), że "nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" znajdowała się w strefie Va, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 50% powierzchni", a na podstawie takiego ustalenia stwierdził (już w ramach subsumpcji), że "uznać należy, że nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną". Jak argumentował, dokonane przez prezydenta ww. ustalenia faktyczne a więc ustalenie przeznaczenia nieruchomości wedle Planu Ogólnego z 1931 r. - poczynione zostały na podstawie zebranych w ramach postępowania dowodów z dokumentów (urzędowych) i to pozwoliło z kolei na dokonanie subsumpcji stanu faktycznego z regulacją art. 215 ust. 2 ugn (zastosowanie prawa materialnego) prowadząc w rezultacie do wydania rozstrzygnięcia objętego decyzją z 2014 r. Sąd jednak nie podziela tej argumentacji i uznaje ją za uproszczenie. Załączona do wniosku o odszkodowanie kopia ww. planu z 1931 r. pozostaje nieczytelna w zakresie odkodowania kolorów tak gdy chodzi o jego legendę jak i o część graficzną. Nie można zatem przyjąć, jak chce tego skarżący, że organ nie naruszył prawa gdyż orzekał na dokumencie pozyskanym z państwowego archiwum. Dokument złożony do akt przez wnioskodawców nie dawał podstaw do orzekania o przeznaczeniu spornej nieruchomości – gdyż pozostawał nieczytelny – a organ orzekający na podstawie planu z 1931 r. w ramach wieloletniej praktyki orzeczniczej (notorium) powinien mieć pełną wiedzę choćby jakimi kolorami dysponowała legenda ww. planu. W konsekwencji organ powinien z urzędu zweryfikować załączoną do wniosku kopię planu z jej oryginałem, czego nie uczynił, a co doprowadziło do oczywistego naruszenia art. 215 ust. 2 ugn.
Trzeba też podkreślić, że, wbrew zarzutom skargi, dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie jest wykluczona. Mianowicie w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji z powodów proceduralnych – o ile stan faktyczny sprawy wskazuje na bezprecedensowa rangę i skalę naruszenia. Przykładowo, w wyroku z 28 września 2021 r. sygn. akt III OSK 568/21 NSA wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również prawa procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie jednak uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji nawet w przypadku rażącego i oczywistego naruszenie przepisów postępowania - jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (pub. LEX nr 3232787). Z kolei w wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2766/20 (pub. LEX nr 322699) NSA zwrócił uwagę, że "przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. Natomiast w wyroku z 25 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1711/19 NSA podał, że "rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane. (pub. LEX nr 3065080). Podobnie NSA dopuścił możliwość eliminacji decyzji z powodów proceduralnych w wyroku z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13 (LEX nr 1511171). Wskazano w nim, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił istotnych ustaleń bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Zresztą prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących na to jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego" (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. I GSK 1034/21, lex LEX nr 3323186 i wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2111/22 i przywołane tam orzecznictwo np. I OSK 2441/20).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie Komisja uznała, że kontrolowana przez nią decyzja prezydenta z 2014 r. została wydana wbrew jednoznacznej treści art. 215 ust. 2 ugn gdyż ustalała odszkodowanie za grunt przeznaczony w planie miejscowym pod użyteczność publiczną podczas gdy przepis ten wymagał przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną. Podstawowa określona w tym przepisie przesłanka planistyczna została błędnie przez organ zidentyfikowana (trudno powiedzieć jak do tego doszło), jednak ów błąd miał wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej, tzn. skutkował zastosowaniem art. 215 ust. 2 ugn i przyznaniem rodzinie skarżącego łącznie kilku milionów złotych odszkodowania wbrew normie zawartej w tym przepisie. W sprawie nie budzi więc wątpliwości, że decyzje odszkodowawcze z 2014 r. są błędne. Wyeliminowanie ich przez Komisję z obrotu pozostaje zatem uzasadnione niezależnie od tego czy wadliwość ta wynika z powodu rażącego naruszenia prawa, jak wg Komisji miało to miejsce w kontrolowanej sprawie czy to z powodu "innego mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa", na co zezwala jednoznacznie treść art. 30 ust. 1 pkt. 4a ustawy. Niezależnie zatem od zakwalifikowania błędnych ustaleń faktycznych organu jako uchybienia prowadzącego do rażącego naruszenia art. 215 ust. 2 ugn czy uznania wadliwości podjętych przez organ czynności wyjaśniających jako "innego naruszenia prawa" – decyzje reprywatyzacyjne zapadły wbrew treści art. 215 ust. 2 ugn w konfrontacji z zapisami Planu Ogólnego z 1931 r.
W ocenie Sądu pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – co do kwestii prawidłowego ustalenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu – decyzja ta nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, m.in. jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie poczynione przez organ w 2014r. dają podstawę do przyjęcia, że procedując wówczas i oceniając wystąpienie przesłanki planistycznej określonej w art. 215 ust. 2 ugn prezydent rażąco naruszył przepisy procedury (oceny zgromadzonych w sprawie dowodów) w sposób mający wpływ na zakwalifikowanie kontrolowanej przez Komisję decyzji jako rażąco wadliwej i nie do pogodzenia z porządkiem publicznym i zasadami sprawiedliwości społecznej. Skutki naruszenia przepisu proceduralnego w postaci dokonania mających wpływ na wynik sprawy ustaleń faktycznych w oparciu o przepisy i część graficzną Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r. – w ocenie Sądu pozostają nie do zaakceptowania, a działania Komisji skutecznie przyczyniły się wyeliminowania spornej decyzji prezydenta z obrotu prawnego, przy czym nastąpiło to nie na zasadach ogólnych lecz na zasadzie płynących z ustawy lex specialis.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).