I SA/WA 845/19

I SA/Wa 845/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1875/20 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 79, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 192
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg S. K. i [...] spółka akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych od należnego odszkodowania oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołań S. K. i Systemu Gazociągów [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli S. K. i System Gazociągów [...].
Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z [...] marca 2000 r., nr [...], Starosta [...] ustalił, na rzecz S. K., od Systemu Gazociągów [...], odszkodowanie za szkody powstałe na skutek założenia i przeprowadzenia gazociągu [...], wraz ze światłowodem i niezbędnymi urządzeniami, na części działki [...], w wysokości [...] zł.
Decyzją z [...] lipca 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].
Wyrokiem z 14 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2222/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2000 r. oraz decyzję Starosty [...] z [...] marca 2000 r.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł.
Decyzją z [...] stycznia 2003 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] maja 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z [...] września 2004 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł.
Decyzją z [...] marca 2005 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].
Wyrokiem 23 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1120/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody [...].
Decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wyrokiem z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 483/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Systemu Gazociągów [...] na ww. decyzję.
Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Starosta [...] ustalił na rzecz S. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł, pomniejszył ww. kwotę odszkodowania o kwotę [...] zł już wypłaconą S. K. na podstawie uchylonej przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r. oraz zobowiązał [...] do wypłaty ww. odszkodowania
Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł oraz uchylił ww. decyzję w części orzekającej o pomniejszeniu ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę [...] zł wypłaconą już S. K. oraz w części zobowiązującej [...] do wypłaty tego odszkodowania z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie.
Wyrokiem 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1388/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na ww. decyzję.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. System Gazociągów [...] wystąpił o waloryzację odszkodowania wypłaconego S. K. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r.
Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], Starosta [...] określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł i zobowiązał S. K. do zwrotu tej kwoty na rzecz [...] podnosząc, że odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało S. K. wypłacone (przekaz pocztowy z [...] lipca 2000 r.) i nie zostało przez niego zwrócone mimo otrzymania odszkodowania w wysokości [...] zł ustalonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r.
Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł, że zwaloryzowana kwota odszkodowania do zwrotu wynosi [...] zł oraz zobowiązał S. K. do zwrotu ww. kwoty na rzecz Systemu Gazociągów [...].
Wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. oraz decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. wskazując, że art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w tej sprawie zastosowania.
Wyrokiem 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku.
Wnioskiem z [...] maja 2014 r. S. K. wystąpił o ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r.
Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odsetki ustawowe w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania w wysokości [...] zł, przyznał ww. odsetki ustawowe na rzecz S. K. oraz zobowiązał [...] do wypłaty ww. odsetek.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt SA/Wa 2381/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. decyzję Wojewody [...].
Wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 218/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Starosta [...] w pkt 1 odmówił ustalenia odsetek ustawowych od należnego S. K. odszkodowania w kwocie [...] zł za okres od [...] czerwca 1999 roku (tj. dnia zaistnienia szkody) do [...] czerwca 2011 roku, w pkt 2 ustalił należne odsetki ustawowe na rzecz S. K. powstałe wskutek nieterminowej zapłaty pozostałej części należnego odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] zł) i w pkt 3 zobowiązał System Gazociągów [...] do zapłaty ww. odsetek ustawowych na rzecz S. K. w terminie 14 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Odwołania od ww. decyzji złożyli S. K. oraz System Gazociągów [...].
Decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że ustalenie ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie ustalonego w odrębnym postępowaniu odszkodowania jest możliwe dopiero wtedy gdy właściwy podmiot nie uiszcza odszkodowania w terminie wskazanym w decyzji odszkodowawczej i objęte to musi być odrębnym postępowaniem.
Wojewoda wskazał, że decyzja ustalająca na rzecz S. K. odszkodowanie w kwocie 635.350 złotych stała się ostateczna z dniem [...] maja 2011 r.
W ocenie organu, w zawartym w art. 132 ust. 2 ustawy odesłaniu do Kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany administracyjnego charakteru omawianego roszczenia, a pozwala jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek sprawy administracyjnej.
Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie [...] przekazem pocztowym nadanym [...] lipca 2000 r. wypłacił S. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł ustalone ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2000 r. Ponadto, [...] maja 2012 r. S. K. otrzymał od [...] kwotę [...] zł stanowiącą część odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. (vide: pismo pełnomocnika strony z [...] lipca 2014 r.). Pozostałą zaś część odszkodowania wynoszącą [...] zł (różnica kwot [...] zł) S. K. otrzymał [...] lutego 2014 r. w wyniku egzekucji komorniczej (vide: kopia Potwierdzenia Transakcji dokonania przelewu z rachunku Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] na rachunek bankowy S. K.).
Jednocześnie organ wskazał, że w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/16, wydanym w sprawie waloryzacji odszkodowania, sąd potwierdził, że odszkodowanie w wysokości [...] zł wypłacone S. K. na podstawie decyzji z [...] marca 2000 r. oraz odszkodowanie w wysokości [...] zł, ustalone decyzją z [...] lutego 2011 r. dotyczą tego samego roszczenia odszkodowawczego, którego przedmiotem jest ta sama szkoda, pomiędzy tymi samymi podmiotami. W ww. wyroku sąd wskazał, że uchylenie decyzji [...] marca 2000 r. spowodowało, że sprawa odszkodowania i jego wysokości została ostatecznie rozstrzygnięta dopiero decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. Zatem, ostateczne ustalenie wysokości odszkodowania powinno było uwzględniać kwotę wypłaconego już wcześniej odszkodowania. W okolicznościach sprawy skarżącemu zostało wypłacone odszkodowanie w wysokości [...] zł., a następnie w wysokości [...] zł., czyli łącznie [...] zł, co przewyższa należne mu odszkodowanie i jest niezgodne z przepisami prawa. Nastąpiło to wskutek egzekucji przez skarżącego, w drodze sądowego postępowania egzekucyjnego, kwoty [...] zł bez potrącenia wypłaconej wcześniej kwoty [...] zł.
Organ podsumował, że za tę samą szkodę należy się jedno odszkodowanie, którego wysokość została ostatecznie ustalona na [...] zł (odszkodowanie należne). W ocenie Wojewody, wypłacone S. K. w 2000 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł zawiera się w kwocie [...] zł i przy ustalaniu odsetek za nieterminową wypłatę odszkodowania należało to uwzględnić. Prawidłowo zatem Starosta, jako podstawę naliczenia odsetek, uwzględnił tylko należną kwotę odszkodowania, tj. różnicę pomiędzy kwotą [...] zł ustaloną decyzją z [...] lutego 2011 r. a kwotą [...] zł ustaloną decyzją z [...] marca 2000 r. i wypłaconą [...] lipca 2000 r., co daje kwotę należnego odszkodowania w wysokości [...] zł, która powinna być wypłacona do [...] czerwca 2011 r.
Przy tym, Wojewoda nie podzielił argumentacji S. K., że nie ma jednoznacznego dowodu potwierdzającego przez niego odbiór kwoty odszkodowania w 2000 r. Organ podniósł, że sam wnioskodawca na rozprawie administracyjnej z 11 kwietnia 2002 r. oświadczył, że otrzymał od [...] odszkodowanie w kwocie [...] zł., co potwierdza protokół z tej rozprawy podpisany przez S. K.. Przyjęcie przez S. K. ww. kwoty odszkodowania potwierdził również sąd w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/16.
Ponadto, dla postępowania o ustalenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania bez znaczenia pozostaje data odbioru kwoty odszkodowania przez skarżącego. Akta potwierdzają bowiem, że wypłata tego odszkodowania nastąpiła 20 lipca 2000 r., czyli w dniu nadania przekazu skierowanego do S. K. przez [...]
W ocenie Wojewody, prawidłowo również Starosta odmówił ustalenia odsetek ustawowych za okres od [...] czerwca 1999 roku (tj. dnia zaistnienia szkody) do [...] czerwca 2011 roku (tj. 14 dnia od daty ostateczności decyzji Starosty ustalającej odszkodowanie, w którym powinna nastąpić jednorazowa zapłata ustalonego odszkodowania). Warunkiem powstania prawa do odsetek jest bowiem istnienie długu głównego oraz jego wymagalność a odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu, a nie od chwili powstania szkody. W niniejszej sprawie odszkodowanie stało się wymagalne z upływem 14 dni od dnia wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. w części ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Wojewoda nie uwzględnił również zarzutu [...] dotyczącego wniosku spółki o waloryzację kwoty [...] zł wypłaconej w 2000 r. W ocenie organu, przepisy prawa, na podstawie których toczyło się przedmiotowe postępowanie nie przewidują dokonania takiej waloryzacji. Kwestia ta nie obejmuje też przedmiotu niniejszego postępowania. Brak jest również przepisów, w oparciu o które możliwe byłoby zaliczenie na poczet odsetek kwoty odszkodowania wypłaconej w 2000 r. Ponadto, organ pierwszej instancji uwzględnił kwotę wypłaconą w 2000 r., co wynika z sentencji i uzasadnienia decyzji Starosty.
Wojewoda zaznaczył, że kwestia waloryzacji wypłaconego w 2000 r. odszkodowania została zakończona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/16, którym sąd uchylił decyzje organów określające wysokość zwaloryzowanego odszkodowania i zobowiązujące do zwrotu w ten sposób ustalonej kwoty. Również sprawa potrącenia kwoty [...] zł z kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł, ustalonego decyzją z [...] lutego 2011 r. została zakończona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1388/11, którym sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody w części orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł i uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w części, w której orzeczono o pomniejszeniu ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę [...] zł wypłaconą wcześniej stronie oraz w części, w której zobowiązano [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie.
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zadośćuczynienie z powodu faktycznie poniesionej przez inwestora straty z tytułu podwójnie wypłaconej kwoty odszkodowania nie może być dochodzone w trybie administracyjnym.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] wnieśli S. K. oraz System Gazociągów [...], z tym że ten ostatni zaskarżył decyzję Wojewody w części, tj. w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...].
W skardze S. K. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 11, art. 79, art. 80 i 107 § 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów koniecznych do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, a także błędną ocenę zgromadzonych dotychczas dowodów - polegające przede wszystkim na braku precyzyjnego ustalenia, czy S. K. otrzymał pierwotnie ustalone odszkodowanie w kwocie [...] zł w dniu [...] lipca 2000 r., choć jest ewidentne, że w aktach brak jest dowodu odebrania przez skarżącego wskazanej kwoty odszkodowania. Wojewoda [...] zatem, za wadliwymi ustaleniami Starosty, wyciągnął nie poparte materiałem dowodowym wnioski o podjęciu przez skarżącego kwoty odszkodowania, co miało swoje przełożenie na błędne ustalenie wysokości należnych odsetek;
2) naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 481 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem terminu wymagalności roszczenia o wypłatę odsetek, kwoty od której naliczane mają być odsetki. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów powinno skutkować przyjęciem, że terminem wymagalności odsetek był dzień powstania szkody w majątku skarżącego tj. moment zajęcia nieruchomości, na której wykonywano prace budowlane w związku z instalacją gazociągu. Powyższe wynika z art. 481 Kodeksu cywilnego. Ponadto, w sposób sprzeczny z prawem Wojewoda [...] ustalił kwotę, od której naliczane mają być odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, pomniejszając ostatecznie wypłaconą kwotę odszkodowania o rzekomo przekazaną kwotę [...] zł, choć nie ma dowodu potwierdzającego otrzymanie przedmiotowej kwoty przez skarżącego, a także z ostatecznej decyzji Wojewody [...] ustalającej odszkodowanie nie wynika, aby dokonano potrącenia rzeczonej kwoty od ostatecznie ustalonego odszkodowania. Kwota odsetek powinna zatem być wyliczona od odszkodowania ustalonego w pełnej wysokości tj. od kwoty [...] złotych.
Powołując się na powyższe naruszenia S. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W skardze Systemu Gazociągów [...] zaskarżono decyzję Wojewody [...] w części w jakiej utrzymuje ona w mocy punkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 i 3, a w konsekwencji naruszenie art. 132 ust. 2 w związku z art. 128 ust. 4 oraz w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, poprzez uznanie, że dopuszczalne jest ustalenie odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy jest to materia podlegająca rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym - podczas gdy brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organom administracji kompetencję do orzekania w drodze decyzji o ustaleniu odsetek z powyższego tytułu - w konsekwencji czego Wojewoda wydał decyzję bez podstawy prawnej, co czyni ją nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
ewentualnie
2) art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie przy obliczaniu kwoty odszkodowania wypłaconej przez [...] z opóźnieniem, kwoty [...] zł zapłaconej w lipcu 2000 r. wyłącznie w wysokości nominalnej, to jest bez dokonania waloryzacji - podczas, gdy ustalone decyzją z [...] maja 2011 r. odszkodowanie stało się wymagalne w czerwcu 2011 r., zatem S. K. nieodpłatnie dysponował środkami pieniężnymi [...] przez ponad 10 lat, a w tym czasie doszło do zmiany siły nabywczej pieniądza, zaś okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji - zatem uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie waloryzacji doprowadziłoby do ustalenia mniejszej kwoty, co do której skarżący pozostawał w opóźnieniu w dacie wymagalności odszkodowania ustalonego decyzją z [...] maja 2011 r., co w konsekwencji doprowadziłoby do ustalenia niższej kwoty odsetek z tytułu nieterminowej płatności odszkodowania;
3) art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że S. K. doprowadził do bezprawnego wyegzekwowania w pełnej wysokości należności z tytułu odszkodowania objętej decyzją z [...] maja 2011 r. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego, w sytuacji gdy kwotę [...] zł tytułem odszkodowania S. K. otrzymał w lipcu 2000 r. - co nakazywało przyjąć, że nawet w przypadku obliczenia należnych od [...] na rzecz S. K. odsetek z tytułu nieterminowej płatności odszkodowania - że interes prawny S. K. został zaspokojony, skoro dysponował on pieniędzmi od [...] w kwocie przewyższającej wysokość obliczonych odsetek, uzyskanymi na drodze powyższej egzekucji, zatem zbędnym jest przyznawanie mu należności od [...], skoro jego interes majątkowy został zaspokojony - zatem uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie faktu uzyskania przez S. K. środków pieniężnych od [...] w kwocie przewyższającej wysokość obliczonych odsetek powinno doprowadzić do odmowy ustalenia od [...] na rzecz S. K. odsetek z tytułu nieterminowej płatności odszkodowania.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy punkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] (w zakresie punktów 2 i 3 tej decyzji), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy punkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 i 3 tej decyzji. Skarżący wniósł również o załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy rozpoznanej przez WSA w Warszawie pod sygn. IV SA/Wa 29/16 i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze znajdujących się w tych aktach dokumentów.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z [...] listopada 2019 r. [...] wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów na okoliczność wypłacenia przez [...] na rzecz S. K. w 2000 r. [...] zł z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. w pkt 1 odmawiającą ustalenia odsetek ustawowych od należnego Stanisławowi [...] odszkodowania w kwocie [...] złotych za okres od [...] czerwca 1999 r. do [...] czerwca 2011 r., w pkt 2 ustalającą odsetki ustawowe powstałe wskutek nieterminowej spłaty pozostałej części należnego odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] zł) i w pkt 3 zobowiązującą System Gazociągów [...] do zapłaty ustalonych odsetek ustawowych na rzecz S. K. w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204, ze zm., dalej jako "u.g.n."). W ocenie skarżących, przepisy powołanej ustawy zostały przez organy w niniejszej sprawie zastosowane nieprawidłowo. Po analizie akt sprawy Sąd stanowiska skarżących nie podzielił.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo bowiem przyjęły organy obu instancji, że przy ustaleniu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania należy uwzględnić - jako podstawę do naliczenia tych odsetek - tylko należną S. K. kwotę odszkodowania, tj. różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania w wysokości [...] zł ustaloną ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., a kwotą odszkodowania w wysokości [...] zł ustaloną ostateczną decyzją Starosty [...] z 31 marca 2000 r. i wypłaconą S. K. [...] lipca 2000 r., co daje kwotę należnego odszkodowania w wysokości [...] zł. Nie można przy tym podzielić argumentacji S. K., że nie podjął on kwoty odszkodowania w pierwotnie ustalonej wysokości (tj. kwoty [...] zł). Twierdzeniu temu przeczy znajdujący się w aktach sprawy protokół z rozprawy administracyjnej z 11 kwietnia 2002 r., w którym skarżący oświadczy, że wskazaną kwotę od [...] otrzymał (str. 5 protokołu). Powyższy protokół został przez skarżącego podpisany. Fakt przyjęcia ww. kwoty przez S. K. znalazł również potwierdzenie w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/16, wydanym w sprawie waloryzacji odszkodowania wypłaconego w 2000 r. W tych okolicznościach za bezzasadny Sąd uznał podniesiony w skardze S. K. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze S. K. zarzutu błędnego ustalenia terminu wymagalności roszczenia o wypłatę odsetek. Wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek (jako pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej) od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, Lex 1115964, wyrok NSA z 15 marca 2006 r., I OSK 525/05 i wyrok NSA z 15 maja 2014 r., I OSK 2440/12). Odesłanie to pozwala jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami Kodeksu cywilnego na użytek sprawy administracyjnej. Sformułowanie zawarte w art. 132 u.g.n nie ma wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania wynikającego z tego przepisu. W szczególności ust. 2 art. 132 u.g.n. nie wprowadza żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się stosowanie cywilnoprawnego trybu oceny skutków zwłoki i dochodzenia odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania, jak wyżej wskazano, mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania, a przepisy Kodeksu cywilnego mają tu jedynie odpowiednie zastosowanie. Z powyższego wynika, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego oraz jego wymagalność, a odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu. W tej sytuacji podniesiony w skardze S. K. zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 481 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego okazał się niezasadny.
Za nietrafny Sąd uznał również podniesiony w skardze [...] zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 6 kpa i art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. i art. 129 ust. 5 pkt 1 ug.n.
Sąd w całości podziela stanowisko organów, że w sprawie o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego.
Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu, o czym już była mowa wyżej, zawarte w cytowanym przepisie odesłanie dotyczy odpowiedzialności kontraktowej, jaką jest odpowiedzialność dłużnika za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odesłanie to ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Zatem, na gruncie omawianej regulacji przepisy Kodeksu cywilnego znajdą jedynie odpowiednie zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłokę lub z opóźnienie. To, że powołany przepis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek lub odszkodowanie za zwłokę w wypłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. W odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, co już podnoszono wyżej, roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie. Skoro roszczenia te są pochodne od roszczeń o wypłatę odszkodowania i skoro samo odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to zdaniem sądu w składzie orzekającym, także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania, jak i odszkodowania z tytułu zwłoki w jego płatności, zachowują administracyjny charakter. W konsekwencji, roszczenia z nimi związane powinny być dochodzone przez uprawniony podmiot w trybie administracyjnym, a organ administracji rozpoznając wniosek o ich wypłatę winien go ocenić poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności kontraktowej. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jest ustalane w trybie administracyjnym, a ewentualne odsetki lub odszkodowanie z tytułu zwłoki w jego płatności w trybie cywilnym przed sądami powszechnymi. Z aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w płatności odszkodowania z tytułu wywłaszczenia podlegają dochodzeniu w trybie administracyjnym. Skoro roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem, organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 525/05, I OSK 1307/09, I OSK 232/12, I OSK 1460/11, I OSK 2440/12, I OW 46/16, I OSK 1404/15, dostępne w bazie www.nsa.gov.pl).
Nie jest natomiast w niniejszej sprawie trafne odwoływanie się przez [...] do stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05. Jest to stanowisko odosobnione i w świetle wskazanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nieaktualne. Stanowiska tego nie podziela również skład w składzie orzekającym.
Za trafne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można również uznać odwołania się przez [...] do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99. Wyrok ten nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy roszczenia w przedmiocie zobowiązań pieniężnych, gdzie źródłem jest decyzja administracyjna, nie są w ogóle uregulowane w przepisach prawa. Ten aspekt zagadnienia został wyraźnie podkreślony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku. Luka prawna nie może zaś wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko przedstawione w ww. orzeczeniu Trybunału nie oznacza zatem automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego.
Ponadto, sądu w składzie orzekającym nie wiąże powołane przez [...] stanowisko Sądu Apelacyjnego zawarte w wyroku z 19 września 2014 r., sygn. akt I ACa 325/14, oparte na postanowieniu Sądu Najwyższego z 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/00, tym bardziej, że pogląd ten odbiega od przywołanego wyżej poglądu sądów administracyjnych.
Niezasadny okazał się również zarzut [...], że przy ustalaniu wysokości należnych odsetek za opóźnienie organ nie ustalił wysokości wypłaconego S. K. odszkodowania zwaloryzowanego na dzień rozpoczęcia biegu terminu naliczania odsetek za opóźnienie. Rację ma organ odwoławczy, że dokonania takiej waloryzacji nie przewidują przepisy prawa. Podstawy prawnej do dokonania oczekiwanej waloryzacji nie wskazał również skarżący. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, sprawa waloryzacji odszkodowania wypłaconego S. K. w 2000 r. została zakończona wyrokiem WSA w Warszawie z 9 listopada 2016 r., IV SA/Wa 29/16.
Nietrafny okazał się również zarzut [...] dotyczący konieczności zaliczenia, na poczet odsetek, kwoty odszkodowania wypłaconej S. K. w dniu [...] lipca 2000 r. Prawidłowo bowiem uznał Wojewoda [...], że w obowiązujących regulacjach prawnych brak jest podstawy do dokonania oczekiwanego przez [...] zaliczenia na poczet odsetek kwoty wypłaconego wcześniej odszkodowania. Ponadto, kwestia potrącenia ustalonej decyzją z [...] marca 2000 r. kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł z ustaloną decyzją z [...] lutego 2011 r. kwotą odszkodowania w wysokości [...] zł została zakończona wyrokiem WSA w Warszawie z 9 marca 2012 r., I SA/Wa 1388/11.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.