I SA/WA 841/22

I SA/Wa 841/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 148/23 - Wyrok NSA z 2023-02-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r. nr KKU-237/21, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta B., uchyliła decyzję Wojewody Śląskiego z 2 listopada 2021 r. nr NWXV.7532.1.93.2021 odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie [...], G., jedn. ewid. Miasto B., ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,1729 ha, objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z 2 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ww. ustawy gminy były zobowiązane do sporządzania spisów inwentaryzacyjnych mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 (spisy te miały być sporządzone przez komisje inwentaryzacyjne w ciągu 3 miesięcy od daty powołania komisji przez radę gminy). W myśl art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminy zostały zobowiązane do przekazania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r.
Wojewoda zaznaczył, że sporna działka nie została ujęta w spisie inwentaryzacyjnym nieruchomości, przekazanym Wojewodzie Śląskiemu do dnia 31 grudnia 2005 r. W dacie wpływu wniosku o komunalizację (tj. 28 kwietnia 2021 r.) nie obowiązywał już art. 17a ust. 3 ww. ustawy, który przewidywał, że w stosunku do nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, a które nie były objęte spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia ich własności przez gminy. Powołany art. 17a ust. 3 został uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 462), która weszła w życie 17 kwietnia 2020 r.
W świetle powyższego Wojewoda Śląski stwierdził, że nie jest obecnie możliwe stwierdzenie nabycia przez właściwe gminy mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli nie zostało ono objęte przez właściwą gminę spisem inwentaryzacyjnym, który należało przekazać wojewodzie do 31 grudnia 2005 r.
Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że wnioskiem z 18 października 2021 r. o dopuszczenie w postępowaniu w charakterze strony wystąpiła I. W. ujawniona w KW nr [...] jako współużytkownik wieczysty spornej nieruchomości.
Gmina Miasto B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że podstawę komunalizacji może stanowić co do zasady jeden z 3 punktów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Organ odwoławczy podkreślił, że ww. przepis jest jednoznaczny i determinuje zakres istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem KKU - organ pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie stosownych ustaleń, wydając decyzję, która odpowiada postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.
KKU wskazała ponadto, że w sprawie niezrozumiałym jest potraktowanie jednego współużytkownika wieczystego za stronę postępowania. Kwestia ta wymaga ponownego rozważenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w świetle art. 28 kpa oraz orzecznictwa wskazującego, kiedy podmioty inne niż Skarb Państwa i właściwa gmina mogą być stronami postępowania komunalizacyjnego.
Odnosząc się do kwestii możliwości komunalizacji po uchyleniu art. 17a ust. 3 ustawy KKU wskazała, że ustawa komunalizacyjna przewidywała określone mechanizmy mające przyspieszyć odpowiednie deklaratoryjne potwierdzenie komunalizacji, która zaszła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. W tym celu m.in. wprowadzono obowiązek przekazania stosownych spisów w określonym terminie, jak również obowiązek dla wojewodów wszczynania postępowania z urzędu. Obecnie obowiązek przekazania spisów jest nieaktualny wobec upływu terminów, a przepis art. 17a ust. 3 ustawy wskazujący wprost na możliwość wszczynania postępowania z urzędu uchylono. Mimo to zdaniem Komisji możliwe jest wszczęcie postępowania na wniosek.
Mając na uwadze powyższe KKU uznała, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
I. W. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji Wojewody Śląskiego z 2 listopada 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie, prawa własności ww. nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to z uwagi na przyjęcie przez organ drugiej instancji, że Wojewoda Śląski nie przeprowadził postępowania w niezbędnym zakresie i nie ustalił okoliczności istotnych dla stwierdzenia występowania przesłanek komunalizacji przedmiotowej działki, ale w istocie pod pozorem decyzji komunalizacyjnej odmówił wszczęcia postępowania,
podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, albowiem w aktualnym stanie prawnym (tj. od 17 kwietnia 2020 r., tj. od uchylenia art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), możliwym jest stwierdzenie nabycia prawa przez gminę jedynie w odniesieniu do nieruchomości objętych spisami inwentaryzacyjnymi, które zostały przestane do wojewodów do 31 grudnia 2005 r., a zatem ustalenie przez organ pierwszej instancji, że działka nr [...] nie została ujęta przez Gminę B. w spisie inwentaryzacyjnym przesłanym Wojewodzie Śląskiemu było wystarczające do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nabycia jej przez Gminę B. z mocy prawa, jako jedynego możliwego w takim wypadku.
W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na sprzeciw wniosła o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Stosownie zaś do treści art. 64b P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W ocenie Sądu wniesiony sprzeciw podlega oddaleniu, bowiem skarżąca I. W. nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. uprawniającego ją do wniesienia sprzeciwu.
Powołany art. 50 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis ten zgodnie z art. 64b P.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu wniesionego w trybie art. 64a P.p.s.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r. wniesiony został przez I. W., która jak wskazuje analiza zgromadzonego materiału dowodowego, jest współużytkownikiem wieczystym objętej przedmiotową decyzją nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Wynika to m.in. z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B, wypisu z rejestru gruntów, a także z twierdzeń samej skarżącej zawartych w złożonym sprzeciwie, czy też w piśmie z 18 października 2021 r. (wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) co do zasady jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego – bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11, z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1117/11). Zatem tylko tytuł prawnorzeczowy (tytuł własności) stanowi, że dany podmiot ma w tym postępowaniu interes prawny, a więc przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Jak wyżej wskazano I. W. jest współużytkownikiem wieczystym objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości i nie posiada do przedmiotowej nieruchomości tytułu własności. Z tego rodzaju prawa - zdaniem Sądu - nie można wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Skarżąca jako współużytkownik wieczysty do spornego gruntu nie posiada legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym. Co prawda po złożeniu przez skarżącą wniosku z 18 października 2021 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony, skarżąca brała udział w postępowaniu przed organami administracji obu instancji (jak wynika z analizy akt organy umieściły skarżącą w rozdzielnikach wydanych decyzji, które doręczone zostały pełnomocnikowi skarżącej). Zauważyć jednak należy, że okoliczność dopuszczenia przez organ administracji jakiejś osoby do udziału w prowadzonym postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ani dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 511/00).
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że I. W. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. w związku z art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i nie może skutecznie domagać się kontroli decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r. Złożony sprzeciw ze wskazanych wyżej względów podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.