I SA/Wa 825/23

I SA/Wa 825/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Sawa
Nina Beczek
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. C., A. W., E. G., M. W., T. W., P. W., S. W., W. W., J. W., K. M. i U. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2023 r. nr DN.gn.625.257.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2023 r., nr DN.gn.625.257.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. C., A. W., E. G., M. W., T. W., P. W., S. W., W. W., J. W., K. M. i U. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 listopada 2021 r., nr WS-III.7515.2.40.2020.MG.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z 15 lipca 1954 r., nr [...] przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...] (gm. S., pow. [...], woj. małopolskie), w tym nieruchomość należącą do S. (S.) W.
Wnioskiem z 14 października 2020 r. M. C., A. W., E. G., M. W., T. W., P. W., S. W., W. W., J. W., K. M. i U. G. (będący spadkobiercami S. /S./ W.) wystąpili o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 15 lipca 1954 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność S. (S.) W.
Decyzją z 8 listopada 2021 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności części orzeczenia z 15 lipca 1954 r. zostało umorzone z mocy prawa.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli: M. C., A. W., E. G., M. W., T. W., P. W., S. W., W. W., J. W., K. M. i U. G.
Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżących należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z 11 sierpnia 2021 r.
W orzeczeniu PPRN w G. z 15 lipca 1954 r. podano, że miało ono zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416).
Minister wskazał, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu).
Pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni, że ogłoszenie orzeczenia PPRN w G. z 15 lipca 1954 r. nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to nie pozwala to na zanegowanie faktu ogłoszenia tego orzeczenia.
Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...] z którego wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany, 30 września 1967 r., do księgi wieczystej jako właściciel gruntów - na podstawie orzeczenia z 15 lipca 1954 r., nr [...]. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało doręczone, gdyż do sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W orzeczeniu wskazano, że będzie ono doręczone poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy.
Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 15 lipca 1954 r. musiało nastąpić przed 30 września 1967 r., tj. przed dokonaniem wpisu prawa własności Skarbu Państwa do przejętych nieruchomości w księdze wieczystej.
Minister wyjaśnił, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek z 14 października 2020 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego 20 października 2020 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 15 lipca 1954 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to oznacza, że postępowanie podpada pod przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a więc 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa. Brak jest więc możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów: naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie
umorzenia z mocy prawa postępowania nieważnościowego w trakcie jego trwania, sprzeczności art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. z art. 2 i 77 Konstytucji RP (zasadami demokratycznego państwa prawnego, pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz z prawem do wynagrodzenia szkody), Minister wskazał, że art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest obecnie obowiązującym przepisem prawa. Wojewoda, jak i Minister, jako organy administracji publicznej, mają bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa). Ani Wojewoda, ani Minister, nie zostali wyposażeni w kompetencje do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów i kwestionowania ich ważności.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 marca 2023 r. złożyli: M. C., A. W., E. G., M. W., T. W., P. W., S. W., W. W., J. W., K. M. i U. G..
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, bowiem narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
2. naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia z 15 lipca 1954 r. upłynęło ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej, a nadto organy nie ustaliły, kiedy to orzeczenie zostało doręczone S. W., jako osobie pozbawionej własności tym orzeczeniem.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżący wnieśli także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W dacie orzekania przez organy obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W niniejszej sprawie nie udało się odnaleźć Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., w którym nastąpiłoby ogłoszenie orzeczenia z 15 lipca 1954 r. Jednakże, jak słusznie wskazały organy nie oznacza to, że do takiego ogłoszenia nie doszło. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych sam fakt niezachowania, po znacznym upływie czasu, dowodów doręczenia lub ogłoszenia danego aktu nie oznacza, że akt nie był doręczony lub ogłoszony. Zważyć należy, że art. 2 ust. 2 ustawy nie posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia stronie", co oznacza, że istotny jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, gdyż to ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. Okoliczność wejścia aktu administracyjnego do obrotu prawnego może być wykazana także na podstawie dowodów pośrednich, takich jak powołanie się na ten akt w późniejszych dokumentach. Okolicznością świadczącą o doręczeniu aktu jest jego wykonanie, które może nastąpić jedynie po jego wejściu do obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie fakt wejścia orzeczenia z 15 lipca 1954 r. do obrotu prawnego nie budzi wątpliwości, gdyż orzeczenie to zostało złożone do akt wieczystoksięgowych i stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej dokonanego 30 września 1967 r. Oznacza to, że orzeczenie zostało doręczone (ogłoszone) przed 30 września 1967 r.
Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium, w części dotyczącej nieruchomości ich poprzednika prawnego wpłynął do Wojewody Małopolskiego 20 października 2020 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia. Nie doszło więc do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych polegających na braku ustalenia, w ocenie skarżących, doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia.
W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie zostało wykazane.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewoda prawidłowo więc uznali, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.
Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie także w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.
Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.
Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw.
Należało więc dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Odnosząc się do stanowiska skargi dotyczącego zastosowania przez Sąd rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazać należy, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (R. Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, wydanie 2).
Wskazać należy na art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Jak wskazał Trybunał istotne jest przy tym rozważenie, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie, czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja kpa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności, także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Natomiast okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jest wystarczająco długi na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru, skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas, aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 powinni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.
Biorąc zatem pod uwagę datę wpływu złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRP w G. z 15 lipca 1954 r., tj. 20 października 2020 r., a więc ponad 5 lat od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 66 lat od daty wydania orzeczenia PPRP w G. i 53 lata od daty jego ogłoszenia (doręczenia), trudno uznać, aby prawo skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane się przez skarżących na prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym, gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.
Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego przepisu oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Odnośnie do powołanego w skardze art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wskazać należy, że przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, które uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Jak wynika z treści tego przepisu ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Jak już wyżej zaznaczono dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem Minister utrzymał w mocy zgodną z prawem decyzję Wojewody Małopolskiego.
Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.