I SA/Wa 824/20

I SA/Wa 824/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 644/23 - Postanowienie NSA z 2026-02-25
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art 151 par 2, art 150 par 1, art 146 par 2 w zw. z art 145 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody w całości i orzekając co do istoty sprawy uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], gdyż stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa i wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r., nr [...] w części dotyczącej P. P., tj. pkt. [...] tego orzeczenia.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] działając, m. in. na podstawie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339), wydało [...] listopada 1954 r. orzeczenie nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa gruntów i zagród w gromadzie [...] w tym, m. in. po wymienionym pod pozycją nr [...] P. P..
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność wyżej wskazanego orzeczenia w części dotyczącej pkt. [...].
Organ ten podniósł, że orzeczenie dotyczące gromady [...] nie zawiera danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości w gromadzie [...] o powierzchni [...] ha wraz z zagrodami należącymi do osób enumeratywnie wymienionych w orzeczeniu. Zdaniem Wojewody wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszyło art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem).
Wnioskiem z [...] września 2016 r. Państwowe Gospodarstwo [...][...] Państwowe [...] [...] wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., podnosząc, że bez własnej winy nie brało udziału w tym postępowaniu.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Następnie Wojewoda decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzając, że Nadleśnictwo [...] nie wykazało przymiotu strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, argumentując, że Nadleśnictwo [...] posiada prawo zarządu do dawnej nieruchomości P. P., co uzasadnia jego interes prawny w sprawie.
Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r., w części dotyczącej P. P. - pkt. [...] orzeczenia, w zakresie w jakim strona, tj. Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu.
Odwołanie od tej decyzji złożył Skarb Państwa Nadleśnictwo [...] zarzucając, że
nie zostało wyjaśnione do jakiej konkretnej nieruchomości została stwierdzona nieważność tego orzeczenia.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując na 156 § 1 pkt 2 kpa wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążonych tylko najcięższymi wadami. Organ podkreślił, że podstawy nieważności stanowią katalog zamknięty, co powoduje, że nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz dosłownie, czy wręcz ścieśniająco, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji.
Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną orzeczenia Prezydium z [...] listopada 1954 r. stanowi art. 1 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli.
Z powyższego wynika, że przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa była okoliczność, że nieruchomość była położona na terenie określonej jednostki administracyjnej oraz gospodarstwo nie pozostawało w faktycznym władaniu jego dotychczasowego właściciela.
W wykazie pasa granicznego, załączonym do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. z 1938r., nr 43, poz. 360) figuruje, m. in. powiat [...] w województwie [...], co oznacza, że przesłanka lokalizacji została spełniona w stosunku do nieruchomości P. P..
Z odpisu karty przesiedleńczej nr 19375 wydanej [...] czerwca 1947 r. przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział w [...] wynika, że P. P. przesiedlono ze wsi [...] na inne miejsce zamieszkania. Tym samym przesłanka braku faktycznego władania nieruchomością została spełniona w stosunku do nieruchomości P. P..
Minister zauważył, że istota sporu w badanej sprawie koncentruje się na tym, czy sposób opisania nieruchomości zawarty w orzeczeniu Prezydium uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Minister po analizie akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie zgodził się oceną organu I instancji. Zwrócił uwagę na obiektywny problem z precyzyjną identyfikacją nieruchomości, który podniesiony został przez Prezydium w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Prezydium wskazało, że gromada [...] została objęta akcją przesiedleńczą na Ziemie [...]. W gromadzie pozostała jedynie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych dotyczących gruntów osób nieobecnych organ ten ustalił, przy udziale osób obecnych, konkretnie według parcel i powierzchni stosunki ich dotyczące oraz przyjął, że reszta gruntów - bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie według powierzchni należy do osób niezamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu.
Minister podkreślił, że czym innym jest całkowity brak osnowy (skutkujący niemożnością ustalenia, co zostało w sposób władczy orzeczone), a czym innym brak precyzji osnowy. W okolicznościach tej sprawy organ II instancji nie podzielił oceny Wojewody [...] o tym, że orzeczenie Prezydium w [...] z [...] listopada 1954 r. w istocie nie zawiera danych dotyczących przejmowanych nieruchomości, ponieważ opisuje ono te nieruchomości przez wskazanie, że dotyczy zagród ich dotychczasowych właścicieli wymienionych z imienia i nazwiska. Zdaniem Ministra o ile można mieć zastrzeżenia co do poziomu precyzji takiego ujęcia, to nie sposób uznać, że osnowy w ogóle nie ma.
W ówczesnym prawodawstwie nie było przepisu, który wprost określał niezbędny stopień wymaganej precyzji przy określaniu nieruchomości przejmowanych na rzecz Państwa na podstawie dekretu. Przywołany przez organ I instancji art. 75 ust. 1 rozporządzenia wskazuje w sposób ogólny na to, że każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, nadużyciem jest wywodzenie z tego przepisu obowiązku charakterystyki nieruchomości przez wskazanie numerów parcel, czy też działek, ponieważ przedwojenna procedura administracyjna nie nadawała osnowie takiego znaczenia. Także żaden przepis dekretu nie wymagał szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości poprzez podanie numerów parcel czy też oznaczeń wieczystoksięgowych.
Art. 7 ust. 2 dekretu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego orzeczenia, przewidywał sposób szacowania wartości przejętych nieruchomości, jeżeli w przypadkach zatarcia granic przejętej nieruchomości brak jest dostatecznych dowodów co do obszaru i jakości gruntów wchodzących w jej skład. Prawodawca zatem wprost przyznaje, że dokładne dane na temat powierzchni nieruchomości nie muszą być znane organowi dokonującemu przejęcia, i tylko dla potrzeb szacowania nieruchomości przewiduje pewne szczególne rozwiązanie.
Taki stan rzeczy podważa tezę o konieczności szczegółowej identyfikacji nieruchomości przez orzeczenie wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu. Minister wskazał na § 3 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Przepisy te nakazują zawarcie w orzeczeniu o przejściu mienia całej gamy szczegółowych informacji, takich jak określenie rodzaju mienia i miejsca jego położenia, wieczystoksięgowe oznaczenie nieruchomości, imię i nazwisko osoby ujawnionej w księdze wieczystej jeżeli rzeczywistym właścicielem jest osoba przesiedlona, itp. Podobną w charakterze normę przewidziano też w § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62, ze zm.). Minister uznał, że prawodawca z lat 40. XX w. świadomie tworzył normy prawne regulujące charakter i poziom szczegółowości różnych orzeczeń administracyjnych. Tam, gdzie uznawał potrzebę formułowania sentencji orzeczeń w sposób nietypowy, odpowiadający specyfice danej dziedziny, a jednocześnie odbiegający od ogólnego schematu wynikającego z art. 75 ust. 1 rozporządzenia - czynił to wyraźnie, wprowadzając do porządku prawnego stosowne normy. Jeżeli takiej metody nie zastosował, to znaczy że uczynił to celowo.
Mając na uwadze powyższe rozważania Minister uznał, że kluczową kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy sposób określenia nieruchomości, jak w zakwestionowanym orzeczeniu, uniemożliwiał jej identyfikację. W aktach sprawy znajduje się karta przesiedleńcza nr [...] z treści której wynika, że P. P. pozostawił we wsi [...] ogółem [...] ha ziemi, w tym użytków rolnych [...] ha, dom mieszkalny drewniany pod blachą [...]x[...], stodołę z domem, oborę z domem szopą oraz chlew. Właściwe w sprawie organy nie miały wątpliwości co do zakresu orzeczenia z [...] listopada 1954 r. W treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej, m. in. dla działki ew. nr [...], jako podstawa wpisu aktualnego właściciela - Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa [...][...] Państwowe [...] [...] - wymienione jest, m. in. orzeczenie z [...] listopada 1954 r. Natomiast z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] pochodzi z dawnej parceli nr [...], której właścicielem był P. P..
Minister stwierdził, że o ile opis przejętego mienia od P. P. zawarty w kwestionowanym orzeczeniu nie był precyzyjny, to jednak na podstawie kompleksowej analizy akt dotyczących P. P. możliwe było dokonanie identyfikacji przejętego gruntu. A skoro można było zidentyfikować wywłaszczone nieruchomości, to kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było wykonalne, zaś stwierdzonych uchybień nie można zakwalifikować jako rażąco naruszających prawo.
Z kolei odnosząc się do rozważań Wojewody [...] o potencjalnym zastosowaniu w okolicznościach tej sprawy przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przyjmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 416) organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, żeby doszło do zatarcia granic nieruchomości P. P..
Podsumowując Minister stwierdził, że ogólnikowość sentencji orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej P. P. nie powoduje jego nieważności.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2020 r. złożyła W. B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium w części stanowiącej w chwili przejęcia własność P. P., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy:
- odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w gromadzie [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości (bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do [...] i pozostałych osób) oraz wymienieniu z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości (w kilku przypadkach wskazując w orzeczeniu osoby o tym samym imieniu i nazwisku), nie zważając na istniejące wówczas przepisy prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,
- orzeczenie PPRN w [...] z [...] listopada 1954 r. jako podstawę prawną odnośnie P. P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z [...] lipca 1949 r. bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym), jak i materialnego,
- orzeczenie z [...] listopada 1954 r. wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,
- orzeczenie z [...] listopada 1954 r. odnośnie P. P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach,
- z treści orzeczenia z [...] listopada 1954 r. odnośnie P. P. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]) do którego zastosowanie miał dekret z 27 lipca 1949 r. wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem regulacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów dekretu o wymianie gruntów z 16 sierpnia 1949 r., co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie obowiązującego prawa,
2. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że:
- nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w gromadzie [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy powinno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,
- nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w niniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem Ministra nie może budzić wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia z [...] listopada 1954 r., w sytuacji gdy fakt wykonania tego orzeczenia poprzez zmianę właścicieli był możliwy tylko i wyłącznie dlatego, że orzeczenie wykonywały organy ówczesnego Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów prawa, a takie postępowanie organów Państwa stanowiło całkowite zaprzeczenie praworządności określanej obecnie jako państwo prawa,
- orzeczenie z [...] listopada 1954 r. określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenie w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości (tym bardziej, że w orzeczeniu wskazywano podwójnie osoby o takim samym imieniu i nazwisku), gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,
3. naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 kpa, poprzez:
- błędne i dowolne uznanie, że granice nieruchomości będące własnością P. P. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu z [...] listopada 1954 r. tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,
- sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia przyjęcie, że brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością P. P. uległy zatarciu, w sytuacji gdy wynika to wprost z uzasadnienia,
- błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia z [...] listopada 1954 r., że orzeczenie to określało do kogo należały przejmowane nieruchomości, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie gromady [...] stanowiła własność P. P., bądź innej osoby (w szczególności mając na uwadze fakt, iż w orzeczeniu wskazywano także osoby o tym samym imieniu i nazwisku),
- nie wzięcie pod uwagę, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia uniemożliwiał byłemu właścicielowi nieruchomości uzyskanie odpowiedniego ekwiwalentu w postaci zaliczenia przejętych gruntów na poczet należności nabytych zgodnie z art. 5 dekretu z 27 lipca 1949 r. (P. P. otrzymał przez to znacznie mniejsze gospodarstwo niż pozostawił w miejscowości [...], co wynika wprost z karty przesiedleńczej i aktu nadania),
- uznanie, że wydanie orzeczenia z [...] listopada 1954 r. nie stanowiło rażącego naruszenie § 1 rozporządzenia przywołanego w ust. 3 zarzutów niniejszej skargi.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 30 dni decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3210/15 wydany w wyniku kontroli decyzji nadzorczej dotyczącej przedmiotowego orzeczenia z [...] listopada 1954 r. wydanego wobec innego mieszkańca [...], który również został przesiedlony w ramach [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarb Państwa- Nadleśnictwo [...] w odpowiedzi na skargę (pismo z [...] grudnia 2020 r.) wniósł o oddalenie skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnicy skarżącej, organu, uczestnika postępowania Skarbu Państwa- Nadleśnictwa [...] oraz pozostali uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest, wydana w postępowaniu wznowieniowym, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2020 r., którą organ uchylił decyzje: Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] sierpnia 2016 r. i w konsekwencji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w części dotyczącej P. P. (pkt. [...] orzeczenia).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy zawarty w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. ogólny opis przejmowanego mienia P. P. narusza, w sposób rażący, przepisy prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia.
Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym i następnie - wznowieniowym, orzeczenie z [...] listopada 1954 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w gromadzie [...], bez wskazania konkretnych działek oraz wymienia osoby, których mienie zostało przejęte przez Skarb Państwa - adresatów orzeczenia.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były łącznie następujące przesłanki: nieruchomość położona była w powiatach województw wymienionych w dekrecie, była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Zważyć należy, że przejście własności nieruchomości w trybie omawianego dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Wobec tego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa.
Wprawdzie przepisy dekretu z 27 lipca 1947 r. nie wskazywały elementów składowych (orzeczenia) decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z powyższym przepisem decyzja - obok innych koniecznych elementów - powinna zawierać osnowę.
Jak wyżej zaznaczono w sytuacji, gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była na podstawie posiadanych dokumentów, w tym ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków lub poprzez opis granic na gruncie, tj. zespołu gruntów składających się na daną nieruchomość lub wymienienie nieruchomości, które otaczały ten zespół gruntów. (por. wyrok NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09).
W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia przejęcia własności w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów.
Orzeczenie Prezydium z [...] listopada 1954 r. nie zawiera wyżej opisanych oznaczeń nieruchomości. W istocie nie wiadomo jakie grunty P. P. zostały przejęte. Podnieść należy, że przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. nie przewidywały przejmowania gruntów, które nie były we władaniu właścicieli, lecz jedynie dopuszczały możliwość takiego przejęcia. Nie mogły być więc traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydawanie orzeczeń, które orzekałyby o przejmowaniu areału wskazanego co do wielkości powierzchni całej gromady czy też całej wsi bez wyszczególnienia gruntów składających się na nieruchomość ziemską należącą do danego właściciela. Zgodnie z art. 5 dekretu właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia gospodarstw (działek), a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość przejętej nieruchomości (art. 7 dekretu). Dlatego dla zapewnienia właścicielom możliwości ubiegania się o grunty rolne na zasadach wskazanych w art. 5 dekretu niezbędnym było określenie w decyzji o przejęciu własności danych dotyczących przejętej nieruchomości.
Należy więc uznać, że wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia.
Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów wojewódzkich (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02, z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3210/15, wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2493/19 niepr.).
Wobec tego uznać należy, że przedmiot przejęcia nieruchomości należącej do P. P. na rzecz Skarbu Państwa nie był w orzeczeniu z [...] listopada 1954 r. określony. Stanowiska tego nie podważa stwierdzenie organu, że kwestionowane orzeczenie stanowiło podstawę wpisu do księgi wieczystej i wpisania Skarbu Państwa jako właściciela oraz, że dane konkretyzujące nieruchomości należące do P. P. zawarte są w dokumentach ich dotyczących. Z przyczyn wyżej omówionych zasadne są zarzuty skargi, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że orzeczenie z [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej P. P. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu niezasadne są jednakże zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 1 przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Z treści orzeczenia nie wynikało bowiem, aby granice nieruchomości stanowiącej własność P. P. zostały zatarte. Rażące naruszenie wyżej omówionych przepisów prawa materialnego oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność P. P. nie musi oznaczać, że organ powinien zastosować § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. Z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, wyżej wskazanego właściciela były zatarte.
Chybiony jest zarzut skargi, że o rażącym naruszeniem prawa świadczy wydanie orzeczenia z [...] listopada 1954 r. na dwóch podstawach prawnych, tj. dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zmienionego dekretem z 28 września 1949 r. oraz dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Wprawdzie w orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia wobec których nieruchomości i właścicieli ma zastosowanie dany dekret, niemniej bezsporne jest, że P. P. nie został przesiedlony do [...]. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do tego właściciela stanowi art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r.
Odnosząc się do zarzutu zbiorczego charakteru orzeczenia co, w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa, wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest kwestią techniczną i tylko z tej przyczyny nie stanowi o rażącym naruszenia przepisów postępowania.
Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.