I SA/WA 821/19

I SA/Wa 821/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1486/22 - Wyrok NSA z 2023-10-31
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas,, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. K. , K. Z. , K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku B. K. i K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1996 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1965 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1965 r. nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzja z [...] października 1996 r. stwierdził, że ostateczna decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1965 r. w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1965 r., dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej p.n. "[...]", ozn. jako działka nr [...] o pow. [...], stanowiącej współwłasność W. S., W. Z., H. S., L. K., T. K., H. K. i E. K. - co do 4/40 części obecnej działki nr [...] uregulowanej w KW nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej 36/40 części obecnej działki nr [...] i działki nr [...] stwierdził jej nieważność.
Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] października 1996 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 1965 r. w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia z [...] czerwca 1965 r. dotyczący wywłaszczenia ww. nieruchomości - w stosunku do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a w pozostałym zakresie stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 475/10 stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] stycznia 2010 r. wskazując, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej.
Na skutek ww. wyroku do rozpoznania pozostał wniosek B. K. i K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 1996 r.
Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zgodnie z treścią pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z [...] września 2012 r. dawnej parceli nr [...], karta mapy 1, zapisanej w ks. wiecz. [...] tom [...] karta [...], stanowiącej własność W. S. i innych osób, odpowiadają obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], jedn. Ewid [...]. Organ przedstawił szczegółowo stan prawny ww. działek, przytoczył przepisy k.p.a. i zasady dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i zaznaczył, że zarówno orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] czerwca 1965 r. jak i utrzymująca je w mocy decyzja z [...] listopada 1965 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70). Zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktów prawnych, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane rozstrzygnięcia.
Organ nadzoru przytoczył treść art. 47 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. podnosząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane 26 czerwca 1965 r. na wniosek [...] Fabryki Maszyn Żniwnych z [...] listopada 1951 r. Bezspornym jest zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Do orzekania o wywłaszczeniu zastosować zatem należało dotychczasowe przepisy, tj. przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Minister przytoczył właściwe reguły intertemporalne dotyczące stosowania przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że ww. dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z [...] lipca 1951 r. nr [...] na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność W. S. i innych osób. Wydanie zezwolenia zostało poprzedzone uzyskaniem zaświadczeń lokalizacyjnych nr [...] z [...] stycznia 1951 r., nr [...] z [...] czerwca 1951 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 1950 r. Tym samym – zdaniem organu - mimo braku w aktach zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku – nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu. Niezachowanie się samego zezwolenia (art. 6 dekretu) po ponad 50 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że ten dokument nie został w ogóle sporządzony.
Minister zaznaczył, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez władze naczelną wykonawcy (art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji; art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji) lub w przypadku gdy nieruchomość należała do kategorii uprzywilejowanej w myśl art. 30 w zamian za nieruchomość zamienną (art. 7 ust. 2 dekretu sprzed nowelizacji; art. 8 ust. 2). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie czyniło natomiast niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Tryb dokonywania wezwania miał wskazać Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (art. 7 ust. 3).
W przedmiotowej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował do współwłaścicieli nieruchomości wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu (pisma z 12 i 13 listopada 1951 r.) i zatwierdzona przez Ministra Przemysłu Ciężkiego. W wezwaniu nie podano konkretnie ustalonej ceny, gdyż inwestor powołał się na § 2 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. z 1950 r., nr A-53, poz. 609) - aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przedmiotowe wezwania były zgodne ze wzorem zawartym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Zastosowanie oficjalnych wzorów przez inwestora wyklucza w tym zakresie uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa bowiem wykonawca narodowych planów gospodarczych działał w zaufaniu do aktów prawnych wydanych przez organy państwowe.
Wezwania zostały skutecznie doręczone współwłaścicielom nieruchomości, co wynika z akt archiwalnych. L. K. (współwłaściciel) odmówił zawarcia umowy sprzedaży przysługującego mu udziału w przedmiotowej nieruchomości (oświadczenie z [...] listopada 1951 r). Pozostali współwłaściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na wezwanie (a więc nie wyrazili zgody na zbycie nieruchomości). Z powyższych okoliczności wynika, że niemożliwe było nabycie przez inwestora nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Zatem jedynym możliwym sposobem nabycia tej nieruchomości było wywłaszczenie.
Organ nadzoru przytoczył uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 i podkreślił, że Minister Gospodarki Przestrzennej w decyzji z [...] października 1996 r. stwierdził, że decyzja z [...] listopada 1965 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. w wyniku niewskazania przez inwestora w wezwaniu do dobrowolnego zbycia nieruchomości konkretnie określonej ceny.
Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że dokonał odmiennej oceny kwestii naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. sprzed nowelizacji (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Organ zaznaczył, że logicznym jest, że brak porozumienia w kwestii dobrowolnego zbycia nieruchomości powodował, że ustalenie warunków zapłaty ceny za nieruchomość było bezprzedmiotowe. Brak tego elementu w wezwaniu nie może być zatem uznany za przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe wezwanie nie musiało zawierać oferty przyjęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną (art. 7 ust. 2 dekretu), bowiem przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła nieruchomości uprzywilejowanej w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu.
Minister przytoczył treść art. 30 ust. 1 dekretu podkreślając, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowany grunt rolny, a zatem nie mogła stanowić warsztatu rzemieślniczego, działki z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym jak również nie mogła być wykorzystana pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa nieruchomość nie mogła być również uznana za gospodarstwo rolne lub ogrodnicze. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie zawierał definicji legalnej gospodarstwa rolnego czy ogrodniczego. Stosownie jednak do ówcześnie obowiązującego art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1950 r., nr 27, poz. 250) za gospodarstwo rolne ustawodawca uważał ogólny obszar gruntów położonych w jednej gminie, które należały do jednej osoby fizycznej lub prawnej bądź do członków najbliższej rodziny, albo do dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych i były objęte wspólną ich gospodarką. Za wspólną gospodarkę uważało się gospodarkę rolną, prowadzoną przy wspólnym użytkowaniu bądź zabudowań gospodarczych, bądź też inwentarza żywego lub martwego i której potrzeby zaspokajane są z przychodów, osiąganych z wspólnie użytkowanego obszaru gruntów. Ponadto nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego nie zaś za utratę jego części.
Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono jakichkolwiek zabudowań gospodarczych. Nie była również użytkowana przez współwłaścicieli, gdyż została wydzierżawiona na mocy kontaktu dzierżawy z [...] maja 1950 r. Jeden ze współwłaścicieli (T. K.) był właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] w innej miejscowości ([...]). Pozostali współwłaściciele nie prowadzili działalności rolniczej - mieszkali w miastach ([...],[...],[...]). Nieruchomość nie była zatem objęta ich wspólną gospodarką. Przedmiotowa nieruchomość, mimo że stanowiła grunt rolny, to nie mogła zostać uznana za gospodarstwo rolne lub ogrodnicze i w konsekwencji nie stanowiła nieruchomości uprzywilejowanej w rozumieniu art. 30 dekretu.
W konsekwencji, przy braku zgody właściciela nieruchomości na jej odstąpienie, zostały spełnione formalne przesłanki do wystąpienia wykonawcy narodowych planów gospodarczych z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.
Minister wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do wojewody, a po likwidacji tego stanowiska do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć dokumenty określone w art. 13 ust. 3 dekretu. W przedmiotowej sprawie Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych w [...] pismem z [...] listopada 1951 r. wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wyrażenie zgody na objęcie nieruchomości zgodnie z art. 15 dekretu. Do wniosku załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym zezwolenie Przewodniczącego [...] z [...] lipca 1951 r., dowód wezwania właściciela w trybie art. 7 dekretu, plan sytuacyjny, wykaz właścicieli nieruchomości, odpis zarządzenia wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego z 20 stycznia 1951 r. Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 13 ust.1 i 3 dekretu.
Minister przytoczył art. 15 ust. 1 oraz art. 16 dekretu podkreślając, że pismem z [...] listopada 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe m.in. w stosunku do nieruchomości Położonej w [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...],[...] t. IV wyk. L. [...] parcela nr [...] o pow. [...]. Ponadto wydało zezwolenie inwestorowi na objęcie nieruchomości zgodnie z art. 15 dekretu po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Treść protokołu z [...] listopada 1951 r. świadczy o dokonaniu przez organ wywłaszczeniowy ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Pismo z [...] listopada 1951 r. wraz z aktami sprawy zostało przekazane Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], co wynika z adnotacji zawartej na egzemplarzu tego pisma znajdującym się w aktach sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 14, 15 i 16 dekretu.
Organ zaznaczył ponadto, że pismem z [...] listopada 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotowe pismo zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 dekretu. Zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach 3 -18 grudnia 1951 r. Z akt sprawy nie wynika, aby zostały złożone wnioski lub sprzeciwy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 17 dekretu sprzed nowelizacji (art. 18 dekretu po nowelizacji).
Minister przytoczył następnie art. 20 ust. 1 i 2 dekretu wskazując, że z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z [...] listopada 1964 r. organ poinformował strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1964 r. wynika, że rozprawa została prawidłowo przygotowana i przeprowadzona. Na rozprawę stawili się współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości (W. S., Z. K. , H. K., T. K., E. K., M. K., L. K., W. Z.), którzy złożyli wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, ewentualnie o ustalenie odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu.
W ocenie Ministra nie budzi ponadto wątpliwości, że orzeczenie z [...] czerwca 1965 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 1 i 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - [...] Fabryki Maszyn Żniwnych. Orzeczenie to zapadło po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Organ nadzoru wskazał, że H. K. pismem z [...] lipca 1965 r. złożył odwołanie od ww. orzeczenia z [...] czerwca 1965 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 1965 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenie z tym, że uzupełniono je dodając w opisie wywłaszczonej nieruchomości zawartym w pkt 5 orzeczenia lit. h) M. K. oraz lit. i) Z. S. - omyłkowo pominiętych współwłaścicieli.
Zdaniem organu nadzoru nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa decyzja z [...] listopada 1965 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy: przedmiot postępowania, oznaczenie stron, oznaczenie organu, wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby uprawnionej. Organ I instancji skierował orzeczenie do M. K. i Z. S., co wynika z rozdzielnika orzeczenia z [...] czerwca 1965 r. Zatem strony nie zostały pominięte w rozstrzygnięciu. Jednak w opisie nieruchomości w wyniku przeoczenia nie zostali oni uwzględnieni. Z akt sprawy bezspornie jednak wynika, iż powyższe osoby uznawane były przez organ wywłaszczeniowy za współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości i w konsekwencji za strony postępowania. Brały one również czynny udział w postępowaniu zatem ich prawa nie zostały naruszone. Powyższe uchybienie w ocenie organu nadzoru zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym i nie można uznać aby ww. zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.
W przedmiotowej decyzji z [...] listopada 1965 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w postępowaniach prowadzonych w trybie przewidzianym dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych był, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy według miejsca położenia nieruchomości. Organem właściwym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wywłaszczeniowych i odszkodowawczych zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.
Tym samym organ uznał że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa i brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w kontrolowanej części.
Minister wskazał ponadto, że organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwoławcze) może zmienić decyzję organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony, jeżeli decyzja w sposób "rażący" narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Doktryna prawa administracyjnego stoi na stanowisku, że zakres pojęcia "rażące naruszenie prawa" w art. k.p.a. jest szerszy, niż w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle art. 139 kpa za rażące naruszenie prawa uznawane są taksatywnie wymienione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. (podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) oraz w art. 145 § 1 k.p.a. (podstawy wznowienia postępowania administracyjnego). Rażące naruszenie interesu publicznego w treści art. 139 k.p.a. oznaczać będzie naruszenie dóbr szczególnie chronionych przez prawo, które jednocześnie można zakwalifikować jako "nierażące naruszenie prawa", czyli takie, których naruszenie nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji lub wznowieniem postępowania administracyjnego, a umożliwiające pełniejszą realizację zasady praworządności.
Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że wydając decyzję z [...] października 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie dysponował pełnym materiałem dowodowym. Organ opierał się w zasadzie na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę postępowania. Postępowanie dowodowe zatem nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W szczególności w dacie wydania decyzji organ nadzoru nie posiadał całości akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego (nr [...]) i postępowania odwoławczego (nr [...]) oraz akt dotyczących zezwolenia Przewodniczącego [...]. W konsekwencji zebrany przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa materiał dowodowy nie dawał możliwości pełnej analizy sprawy, a tym samym również prawidłowej oceny dokonania czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa błędnie ocenił wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości na skutek nieprawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Z pozyskanych pełnych akt archiwalnych wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte prawidłowo. Istniały zasadnicze rozbieżności w stanowisku współwłaścicieli nieruchomości w zakresie możliwości zbycia nieruchomości, które uniemożliwiały stronom zawarcie umowy. L. K. odmówił zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (oświadczenie z [...] listopada1951 r.), H. K. żądał przyznania nieruchomości zamiennej (co wynika z treści odwołania z [...] lutego 1966 r. od orzeczenia z [...] stycznia 1966 r. nr [...]). Brak zgody któregokolwiek ze współwłaścicieli powodował konieczność zastosowania procedury wywłaszczeniowej. Ponadto z pozyskanych w postępowaniu nadzorczym akt archiwalnych wynika, że przyczyną odrzucenia przez współwłaścicieli nieruchomości oferty inwestora nie był fakt niewskazania konkretnej ceny. Wygórowane oczekiwania finansowe współwłaścicieli były bowiem niemożliwe do zaspokojenia na gruncie ówczesnych przepisów dekretu (rozbieżność rzędu kilkuset procent). Powyższe wynika z treści odwołania E. K. z [...] lutego 1966 r. od orzeczenia z [...] stycznia 1966 r. Zatem w niniejszym przypadku - wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji z [...] października 1996 r. nawet w przypadku podania ceny nie mogłoby dojść do zawarcia umowy i konieczne stałoby się dokonanie wywłaszczenia.
Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest możliwe utrzymanie w mocy ww. wadliwej decyzji, tylko w oparciu o zasadę zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa), bowiem doszłoby wówczas do wyeliminowania ze skutkiem ex nunc prawidłowej decyzji wywłaszczeniowej po upływie ponad 50 lat od jej wydania. Z powyższych względów, w ocenie organu, wyeliminowanie z obrotu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć wywłaszczeniowych jest również nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
R. K., K. Z. i K. S. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
R.K. w złożonej skardze zarzucił naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1996 r. rażąco narusza prawo w związku z czym orzeczono na niekorzyść wnoszących o ponowne rozpatrzenie sprawy B. K. i K. Z.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że organ nadzoru uznając, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 77 oraz 156 § 2 pkt 1 k.p.a. przy orzekaniu przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] października 1996 r. nie wskazał na czym owe rażące naruszenie prawa miało polegać. Brak jest też podstaw do uznania, że zebrany materiał dowodowy był niekompletny w sposób naruszający prawo bądź czyniący Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa niezdolnym do orzekania w prawidłowy sposób, gdyż bazując na tym samym materiale dowodowym Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2010 r. doszedł do tych samych wniosków, przy czym nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w zakresie gromadzenia dowodów. Nie jest też możliwe rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko z uwagi na rozbieżności interpretacyjne jakie zachodzą na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Skarżący podniósł, że trudno przy tym się do konkretnych naruszeń prawa, które pozwoliły Ministrowi na orzeczenie na niekorzyść odwołujących się, gdyż pozostają one jedynie zdawkowo wymienione w decyzji. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
K.Z. w złożonej skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak wydania rozstrzygnięcia zarówno wobec orzeczenia i decyzji wywłaszczeniowej oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie decyzji z [...] listopada 1965 r. i orzeczenia z [...] czerwca 1965 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił w szczególności, że w wezwaniu do zawarcia umowy zbycia nieruchomości wykonawca nie określił ceny nabycia oraz nie ustalono warunków zapłaty. Dodatkowo pomimo faktu, że nieruchomość można było zakwalifikować jako nieruchomość rolną, to nie zaoferowano współwłaścicielom nieruchomości zamiennej. Wywłaszczenie zostało ponadto wykonane niezgodnie z prawem ponieważ nieruchomość w momencie wywłaszczenia już formalnie nie istniała.
K.S. w złożonej skardze zarzucił:
- naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 78, 80, 81, 107 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek ustalenie stanu faktycznego, wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności stwierdził, że "niezachowanie się samego zezwolenia /art. 6 dekretu/ po ponad 50 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że ten dokument nie został w ogóle sporządzony a w konsekwencji za niedopuszczalne należy uznać również domniemanie, że ww. zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ przyjmuje, że można wydać decyzję z naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius /art. 139 k.p.a. / bez szczegółowego uzasadnienia,
- naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który stanowi, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5 zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość w zamian za nieruchomość zamienną oraz art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 21 września 2018 r. Sąd zarządził połączenie ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Wbrew zarzutom skarg zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017r. uchylająca decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1996r. nie zapadła z naruszeniem art.139 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się określana jest jako zakaz reformationis in peius. Zakaz ten służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś ustanowione wyjątki od tej zasady uzasadnia wzgląd na interes publiczny.
"Niekorzyść" w rozumieniu art.139 k.p.a. należy interpretować w sensie materialnym. Dotyczy ona zmiany treści decyzji i polega na tym, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza zatem uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się. Przez "wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się" rozumie się w szczególności sytuację, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku materialnoprawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany przez organ pierwszej instancji. "Niekorzyść", o której mowa w art.139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenia ustalone przez organ pierwszej instancji.
Przepis art.139 k.p.a. in fine k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art.139 in fine k.p.a.
Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art.139 in fine k.p.a. ma zakres szerszy aniżeli wprowadzona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności decyzji i obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 , art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, co oznacza, że organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji. Powinien jednak kierować się przede wszystkim zasadą praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja , zdaniem Sądu, nie narusza prawa.
Istotnym jest, że organ I instancji wydał uchyloną przez organ odwoławczy decyzję kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 24.01.1994 r. sygn. akt IV SA 118-119/93 uchylającym decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...].09.1992 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].06.1965 r. i utrzymującej go w mocy decyzji z [...].11.1965 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł w szczególności, że Minister zaniechał wyjaśnienia czy tryb postępowania poprzedzający wywłaszczenie był zgodny z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nie wyjaśnił bowiem czy wzywając współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości wskazano konkretną cenę i określono warunki zapłaty, nie ustalono także jaki charakter miała nieruchomość, a jeśli stanowiła gospodarstwo rolne to czy wykonano obowiązek wynikający z art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 wyżej wymienionego dekretu.
Wykonując te zalecenia, w rezultacie analizy akt wywłaszczeniowych organ ocenił, że Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych w [...] wzywając współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości pismami z dnia [...].11.1951 r. i [...].11.1951 r. nie podał ceny za jaką nieruchomość miałaby być nabyta, którą należało ustalić w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 26, poz. 234). Z uwagi na powyższe organ uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu w sposób rażący naruszono przepis art. 7 ust. 1 ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. co oznacza, że orzeczenie i decyzja, w części dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości, także w sposób rażący naruszają prawo. Jednakże z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, nie można stwierdzić w całości nieważności ostatecznej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...].11.1965 r.
Uchylając wskazaną decyzję, po ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanym w następstwie złożenia przez Skarżących odwołania i wydając zaskarżoną decyzję Minister nie naruszył zdaniem Sądu zasady reformationis in peius.
Organ II instancji prawidłowo wskazał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wydając decyzję z dnia [...].10.1996 r. przeprowadził postępowanie nadzorcze z rażącym naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., w konsekwencji czego nie zebrał i nie uwzględnił kompletnego materiału archiwalnego zgromadzonego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tymczasem pełne akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego nr [...], akta postępowania odwoławczego nr [...] oraz akta dotyczące zezwolenia Przewodniczącego [...] prowadzą do oceny, że pomimo rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy obowiązku wskazania właścicielom nieruchomości jej ceny oferowanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można uznać, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia w opisanej części wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania w systemie praworządnego państwa prawnego. Z kompletnych akt archiwalnych wynika bowiem, że niezależnie od opisanego uchybienia ostatecznie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte prawidłowo. W szczególności z oświadczenia z [...].11.1951 r. wynika bowiem wprost, że jeden ze współwłaścicieli spornej nieruchomości – L. K. odmówił zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości a H. K. w odwołaniu z [...].02.1966 r. żądał przyznania nieruchomości zamiennej. Skoro zatem brak zgody na zawarcie dobrowolnej umowy wyrażony przez któregokolwiek ze współwłaścicieli powodował konieczność zastosowania procedury wywłaszczeniowej to nie można uznać, że rażące naruszenie obowiązku wskazania w ofercie kupna ceny sprzedaży spowodowało wydanie decyzji, której skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trafnie wskazał Minister, że w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nawet w przypadku prawidłowego podania ceny nie mogłoby dojść do zawarcia umowy i konieczne byłoby dokonanie wywłaszczenia.
Tym samym uznać należy, że wbrew zarzutom skarg zaskarżona decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius skoro decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...].10.1996 r., zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do prawidłowo wydanej decyzji wywłaszczeniowej.
Trafnie także Minister zauważył, że uległ ponadto zmianie stan prawny sprawy z uwagi na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 2/08. Sąd przesądził w niej, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jednocześnie zaś wskazał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Zdaniem Sądu powyższe przesądza, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do naruszenia wymienionych w nich przepisów prawa. Organ Prawidłowo zgromadził materiał dowodowy w sprawie, dokonał jego trafnej oceny a swoje stanowisko zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.
Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.